Wyrok - I GSK 1403/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3118/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie oOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 3118/22 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie o
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
powaga rzeczy osądzonej
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 157
kpa
art. 158
kpa
art. 61
akpa
art. 107
kpa
art. 80
kpa
art. 75
kpa
art. 138
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 3118/22 oddalił skargę Ł. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2022 r. nr DPB.ro.027.35.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.Ł. W. – dalej: skarżący lub strona - 15 czerwca 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy decyzją z 13 grudnia 2019 r. odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na rok 2018.Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, decyzją z 14 lutego 2020 r., utrzymał w mocy w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych przewidzianych dla żądanych płatności tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat 6 gospodarstw - o mniejszej powierzchni zamiast jednego gospodarstwa o powierzchni ok 400 ha. Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na istnienie bezpośrednich więzi pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności i daje podstawy do ustalenia, że doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowy w dążeniu do uzyskania korzyści.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20 oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 14 lutego 2020 r.Skarżący nie złożył wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.Strona pismem z 14 lipca 2022 r. złożyła wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 13 grudnia 2019 r.W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że organ nie wskazał żadnej podstawy, która uzasadniałaby zaistnienie sztucznie stworzonych warunków.Prezes ARiMR postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 14 lutego 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łęczycy z dnia 13 grudnia 2019 r.W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji.Organ podał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20 oddalił skargę strony na tą decyzję. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09 wskazano, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Z akt sprawy wynika, że do prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20 nie zostało sporządzone uzasadnienie. Niemniej jednak Sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa ani nawet zwykłego, naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zestawiając ze sobą treść powołanych przepisów oraz rozstrzygnięcie WSA w Łodzi w wyroku z 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20, które stało się prawomocne oraz treść wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji okoliczności podnoszone przez stronę we wniosku były objęte zakresem rozpoznania i prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku strony z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej.Orzekając na skutek zażalenia strony Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 17 października 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie I instancji.W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podnoszony przez stronę zarzut dotyczący interpretacji stworzenia sztucznych warunków był objęty zakresem rozpoznania i orzekania WSA w Łodzi. Powyższe wynika z akt sprawy, chociażby m.in. z petitum skargi gdzie skarżący m.in. wskazał zarzut naruszenia prawa materialnego.Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe postanowienie WSA w Łodzi podkreślił, że skoro Sąd I instancji prawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20 oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 14 lutego 2020 r., to nie ma naruszenia prawa skutkującego nieważnością ww. rozstrzygnięcia. Przyjęcie stanowiska odmiennego stanowiłoby naruszenie art. 170 p.p.s.a.Sąd I instancji podniósł, że organy prawidłowo powołały uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Powyższa uchwała dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 K.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a (uchylenie pierwszego z ww. przepisów, a dodanie drugiego z przepisów nastąpiło ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.W ocenie WSA w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.).Sąd podał, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, lecz prawomocny wyrok oddalający zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20. Jednak analiza porównawcza treści wniosku strony ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej. Powyższe z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Okoliczności podnoszone przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były objęte zakresem wyżej przytoczonej skargi, a tym samym zakresem rozpoznania i prawomocnego orzeczenia ww. sądu administracyjnego. Co za tym idzie, nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku strony z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej. Istota sporu w wyniku, której został wydany wyrok sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym stworzone zostały sztucznie warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji dąży do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec charakteru formalnego zaskarżonego postanowienia, kontrola sądowoadministracyjna mogła dotyczyć tylko prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a.; nie mogła zaś obejmować badania naruszenia art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., na podstawie którego to przepisu wydana została kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja.Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.Ł. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości oraz wydanie w orzeczenia reformatoryjnego i uchylenie w całości zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 zdanie 1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 zdanie 1 k.p.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, iż doszło do wykazania przesłanki " innej uzasadnionej przyczyny " odmowy wszczęcia postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej, polegającej na wcześniejszym rozpoznaniu przez sąd zarzutu, który został później podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wystarczająca jest analiza treści skargi, podczas gdy w sytuacji, w której nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, poczynienie ww. ustaleń może nastąpić jedynie na podstawie dokumentów urzędowych pochodzących od sądu (np. protokołu z rozprawy), wykazujących tok rozumowania sądu;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a., polegające na podzieleniu wadliwych ustaleń organów obu instancji, tj. że:a) treść skargi do WSA w Łodzi z dn. 23 marca 2020 r. była wystarczająca do uznania, że WSA w Łodzi rozważył kwestię nieważności postępowania, podczas gdy skarga strony, jako dokument niepochodzący od Sądu, nie stanowi środka dowodowego mogącego w ogóle wykazać tok rozumowania prowadzący sąd do wydania orzeczenia, a zatem ustalenie, jakoby sąd ten rozpoznał zarzut nieważności postępowania, jest w świetle okoliczności sprawy niemożliwe (w aktach sprawy brak innych dokumentów z postępowania sądowoadministracyjnego, niż skarga, odpowiedź na skargę, zawiadomienie o wyznaczeniu terminu posiedzenia oraz wyrok sądu bez uzasadnienia)b) niezależnie od powyższego: że z treści skargi do WSA w Łodzi z 23 marca 2020 r. wynikało, iż Skarżący kasacyjny podniósł w niej zarzut nieważności postępowania, podczas gdy Skarżący podniósł w niej zarzut odmienny pod względem jakościowym i treściowym (w skardze zarzucono m.in. zwykłe naruszenie przepisu poprzez jego błędną subsumpcję, podczas gdy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucono kwalifikowane, tj. rażące naruszenie przepisu poprzez jego błędną wykładnię),c) w następstwie powyższych; że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna'’ odmowy wszczęcia postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej, podczas gdy organ nie wykazał (i w świetle dostępnego materiału dowodowego - nie mógł wykazać), że WSA w Łodzi rozpoznał zarzut nieważności postępowania tożsamy z zarzutem podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;3. w następstwie powyższych: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi wskutek wadliwej kontroli orzeczniczej zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy złożone w toku postępowania administracyjnego zażalenie z 8 września 2022 r. zasługiwało na uwzględnienie, a organ II instancji powinien był uchylić postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przy czym zauważyć należy, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 679). W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania, należy przesądzić, czy stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, biorąc pod uwagę przepis zastosowanego w sprawie prawa materialnego jedynie jako zakres tego postępowania wyjaśniającego, w rozumieniu takim jak przyjął je Sąd I instancji. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zatem to przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie najdalej idący zarzut procesowy wadliwej kontroli orzeczniczej zaskarżonego postanowienia sformułowany w pkt 3 petitium skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13.12.2006 r., sygn. akt II OSK 91/06, publ. LEX nr 303745).W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy nadto zauważyć, że w orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, iż powyższy przepis jest są tzw. przepisem wynikowym, regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Skarżący naruszenie tej regulacji połączył z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnieniu skargi wskutek wadliwej kontroli orzeczniczej zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy złożone w toku postępowania administracyjnego zażalenie z 8 września 2022 r. zasługiwało na uwzględnienie, a organ II instancji powinien był uchylić postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Bowiem ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego, uzupełniać, konkretyzować, uściślać lub interpretować niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawać im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).Zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. został niejasno, wadliwie skonstruowany. Powołana regulacja ma trzy jednostki redakcyjne określające różne sposoby zakończenia postępowania odwoławczego – w rozpatrywanej sprawie zażaleniowego. Skarżący w końcowej części zarzutu stwierdził, że "organ II instancji powinien był uchylić postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.)".Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.)Orzeczenie na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa wydawane jest w razie ustalenia przez organ odwoławczy, że nie ma jednak podstaw uzasadniających prowadzenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po jego wydaniu przez organ pierwszej instancji.Wydanie zatem tego typu orzeczenia powoduje, że decyzja/postanowienie organu pierwszej instancji oraz ukształtowana w nich sytuacja prawna ulegają zniesieniu, a postępowanie zostaje zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Celem takiej decyzji jest uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji i zakończenie czynności postępowania w sprawie w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tymczasem argumentacja przytoczona na poparcie zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeczy treści tej regulacji. Skarżący chciałby wszczęcia postępowania nieważnościowego. Do tego miałoby prowadzić uchylenie postanowień organów obu instancji. W takiej sytuacji powinien był zarzucić naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. p[oprze jego niezastosowanie. Ale takiego zarzutu nie podniesiono w skardze kasacyjnej.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowane w pkt 1 i 2 jej petitum których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, nie zasługują na uwzględnienie.Kwestia wpływu wyroku oddalającego skargę na możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 (dostępnej pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Wpływ ten Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale powiązał z granicami kontroli decyzji przez sąd administracyjny i konsekwencjami jej przeprowadzenia dla orzekających w granicach tej samej sprawy organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Mianowicie wyjaśnił, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że istotą wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 § 1-3 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z obowiązującym prawem. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji determinuje skutki procesowe, w tym, co do zasady, niedopuszczalność jej wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Wiąże się to z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą (choć nie zawsze muszą) zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009, s. 349, 689–692; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 821; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 584; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 306).Dopuszczona przywołaną uchwałą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostawała okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W cytowanej uchwale NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Podobnie w sprawie albowiem organ odwoławczy odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności, uwzględnił wyrok WSA w Łodzi z 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20 mocą którego prawomocnie oddalono oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 14 lutego 2020 r. mocą której utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji oddalił skargę strony, podzielił bowiem stanowisko organu, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest uzasadniona, skoro decyzja - stwierdzenia nieważności której domaga się skarżący - była przedmiotem kontroli sądowej, a sąd administracyjny nie dopatrzył się wadliwości kontrolowanej decyzji i tym samym potwierdził, że nie zawierała ona wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W okolicznościach sprawy, ponowną kontrolę decyzji - zdaniem Sądu I instancji - organ zasadnie uznał za niedopuszczalną.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko Sądu I instancji nie zostało skutecznie podważone. Wprawdzie skargę kasacyjną oparto m.in. na podstawie naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Podstawa ta nie mogła być jednak uznana za usprawiedliwioną, z podanych niżej względów. Zgodnie z art. 61a § 1, zdanie pierwsze K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istnienie uzasadnionych przyczyn - z powodu których postępowanie nie może być wszczęte - świadczy o niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Stanowisko, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny i w wyniku którego skargę oddalono, znajduje oparcie w trafnym i zasługującym na aprobatę orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się do poglądu, że skoro w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptuje pogląd, że w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 K.p.a.). Zgodzić należy się z tezą, że wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (jak wyżej) oraz w argumentacji uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 K.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć charakter wyjątkowy, a ponadto powinno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołując się do faktu gdzie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 30 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 397/20 stara się wykazać, że doszło do wykazania przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny " odmowy wszczęcia postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej. Chodzi tu o wcześniejsze rozpoznaniu przez Sąd zarzutu, który został później podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podczas gdy poczynienie ww. ustaleń może nastąpić jedynie na podstawie dokumentów urzędowych pochodzących od Sądu (np. protokołu z rozprawy), wykazujących tok rozumowania Sądu. Twierdzenie to jawi się jako nieuprawnione. Wszak trafnie wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, że analiza porównawcza treści wniosku strony ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem uprzedniej kontroli sądowej decyzji merytorycznej. Okoliczności podnoszone przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były objęte zakresem skargi którą rozpoznał WSA w Łodzi i oddalił mocą prawomocnego orzeczenia. Tym samym nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku strony z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej.Nie powinno bowiem ulegać kwestii, że z uwagi na charakter postanowienia podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wykluczone jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa dotyczących podstaw wnioskowanego stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. I OSK 911/19). Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zasadnie zatem WSA wywiódł, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego organ tego postępowania nie prowadzi i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie może więc formułować wniosków i ocen co do meritum żądania zgłoszonego wnioskiem.W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a..