Wyrok - II OSK 2413/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1176/24 w sprawie ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1176/24 w sprawie ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1176/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B.M. (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo.Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim dotyczyła ona należących do niej działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gmina Kosakowo. Domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie w całości.Skarżąca zakwestionowała dokonaną w studium zmianę przeznaczenia jej działek z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co w sposób nieuzasadniony ograniczono jej możliwość prowadzenia działalności rolniczej. Zarzuciła przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie poprzez pominięcie interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego poprzez uznanie, że Gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W jej ocenie, Gmina nie uwzględniła uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia tych terenów jako wykorzystywanych rolniczo, których położenie i ukształtowanie sprzyja prowadzeniu tam działalności rolniczej. Nie wzięła też pod uwagę uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co skutkowało pominięciem ww. działek jako terenów rolniczych.W odniesieniu do części działki nr [...] obręb [...] skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przy zmianie przeznaczenia części ww. działki z terenów o dominującej funkcji usługowej na tereny rolnicze – wbrew jej woli i planom inwestycyjnym. Zakwestionowała uprawnienie Gminy do dowolnego ustalenia przeznaczenia i potencjalnego sposobu zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem. Zwróciła uwagę, że nie wzięto pod uwagę uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia części jej działki jako terenu o dominującej funkcji usługowej znajdującego się w wysoce zurbanizowanej okolicy oraz z dostępem do infrastruktury drogowej i technicznej i przeznaczenia jej mimo tego na tereny rolnicze.Swój interes prawny do zaskarżenia uchwały wywiodła z faktu bycia właścicielką przedmiotowych działek. Zaskarżona uchwałą bezpośrednio dotyczy jej uprawnień jako właścicielki tych nieruchomości.Skarżąca wyjaśniła, że nieruchomości położone w miejscowości [...] w uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kosakowo przeznaczone były pod działalność rolniczą (tereny łąk i upraw rolnych), a zgodnie z zaskarżoną uchwałą stanowią tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Działka nr [...] położona w miejscowości Kosakowo poprzednio częściowo stanowiła tereny rolnicze, natomiast od ul. [...] stanowiła tereny o dominującej funkcji usługowej. Aktualnie znacznie ograniczono wielkość terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową.Zdaniem skarżącej, ustalenia kwestionowanej uchwały w odniesieniu do obszaru obejmującego działki nr [...] oraz [...] w [...] powodują nieuzasadnioną nierówność w statusie gruntów wykorzystywanych rolniczo na terenach zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, w stosunku do pozycji gruntów wykorzystywanych rolniczo położonych na terenach rolnych. W jej ocenie jest to o tyle istotne, że samo Studium wskazuje, że możliwość lokalizacji jednego siedliska rolniczego, niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa stanowi mechanizm wsparcia rozwoju rolnictwa. Takiego wsparcia pozbawiony zostaje rolnik, który odpowiednie grunty rolne posiada oraz spełnia pozostałe warunki określone w Studium, jednakże są one położone na terenach zieleni krajobrazowej zgodnie z rysunkiem Studium. Wykluczenie możliwości lokalizowania siedlisk rolniczych na terenach zieleni krajobrazowej w sposób oczywisty godzi w interesy skarżącej i wpływa na wartość oraz możliwości zagospodarowania przedmiotowych działek.Odnosząc się natomiast do zmian dotyczących obszaru obejmującego działkę nr [...] w Kosakowie skarżąca wskazała, że zmiana przeznaczenia terenu narusza w jej ocenie ład przestrzenny powodując, że na terenie predysponowanym do działalności usługowej, wzdłuż drogi publicznej i odpowiednim dostępem zarówno do mediów, jak i potencjalnych klientów nie powstanie zabudowa. Zgodnie z ustaleniami Studium nieruchomość znajduje się w strefie umiarkowanego rozwoju w bezpośrednim sąsiedztwie zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych. W treści tego dokumentu wskazano: "Centrum administracyjno-usługowym tego obszaru jest wieś Kosakowo, w której znajduje się Urząd Gminy, szkoła podstawowa, poczta, apteka.". Skarżąca podniosła, że ustalenia wynikające z poprzednio obowiązującego studium były wynikiem kompromisu pomiędzy nią a ówczesnymi władzami gminy Kosakowo, gdzie - niejako w zamian za możliwość przeznaczenia części działki pod działalność usługową - skarżąca zgodziła się na przekazanie gminie części swoich gruntów na cele publiczne. Początkowo projekt Studium nie przewidywał na działce skarżącej żadnych terenów zabudowy usługowej, a całość nieruchomości miała stanowić tereny rolnicze. Dopiero w wyniku burzliwej dyskusji udało się na działce utrzymać zabudowę usługową, jednakże w nieznacznym zakresie oraz niekorzystnym położeniu, albowiem koncentruje się ona w rogu nieruchomości z ograniczeniem dostępu do drogi publicznej, z uwagi na położenie działki nr [...].Końcowo wyjaśniła, że nie zamierza przeznaczyć całej nieruchomości pod zabudowę, a jedynie pas nieruchomości położony wzdłuż ulicy [...]. Skarżąca chciałaby, aby jej dzieci mogłyby rozwijać na przedmiotowej nieruchomości działalność usługową, w szczególności w zakresie usług medycznych, do których aktualnie na terenie gminy Kosakowo jest słaby dostęp.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Za bezzasadne uznała zarzuty skargi odnoszące się do działek nr [...] i [...], położonych w [...]. Organ wskazał, że w treści tekstu Studium stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, na stronach 158 i 159 wyraźnie wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie pozostające w zgodności z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności z jej art. 3 ust. 1, w którym to znalazł się postulat ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Organ podkreślił, że powyższy akt prawny nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium. Tymczasem w zaskarżonym Studium na terenach zieleni krajobrazowej dopuszcza się: lokalizację urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej i leśnej oraz ochronie przeciwpowodziowej, utrzymanie upraw rolnych, lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko, zagospodarowanie zielenią krajobrazową, lokalizację terenów komunikacji i infrastruktury, przy czym drogi rowerowe i trasy piesze zaleca się projektować jako nieutwardzone lub platformy.Dokonana zmiana nie ma wpływu na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącej zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, zwłaszcza gdy pod uwagę weźmie się fakt, że obszary te nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec działek tych nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy. Działki te były użytkowane rolniczo i nadal w ten sposób mogą być wykorzystywane. Same grunty nie są natomiast uzbrojone w stopniu odpowiednim dla zabudowy.Odnosząc się natomiast do drugiego z objętych skargą obszarów organ uznał, że formułując zarzuty skarżąca oparła się na błędnym założeniu, że w zaskarżonym Studium doszło do "znacznego" ograniczenia powierzchni, na której dopuszczono zabudowę usługową. W obu aktach (poprzednio obowiązującym i zaskarżonym Studium) powierzchnia zabudowy przeznaczona na usługi jest tożsama. Organ wyjaśnił, że zmianie uległ jedynie kształt powierzchni, która mogłaby być przeznaczona na taki cel. Długi wąski pas położony wzdłuż granicy działki zmieniono na dużą część o regularnych kształtach zbliżonych do prostokąta. Organ podkreślił, że w postaci pierwotnej teren w praktyce mógłby być niemożliwy do wykorzystania w celu zabudowy, z uwagi na jego niedużą szerokość, konieczność zachowania odległości od drogi i umiejscowienie sieci w tym obszarze. Zdaniem organu, nie można także pominąć, że cała działka skarżącej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako tereny rolne. Zmiana treści Studium, nie godziła zatem bezpośrednio w jej interes prawny i faktyczny.Zdaniem Rady, treść zaskarżonej uchwały jest nieprzypadkowa i poprzedzona została rozważeniem wielu dyrektyw wyznaczających kierunki sytuowania nowej zabudowy. Studium respektuje przepisy u.p.z.p. Kryteria przyjęte przez Gminę przy kwalifikowaniu poszczególnych działek są zaś obiektywne i mają swoje podstawy w obowiązującym porządku prawnym. Przyjęte w zaskarżonym Studium postanowienia dotyczące nieruchomości skarżącej nie naruszają przepisów w sposób, który miałby skutkować ich uchyleniem. Stanowią one kompromis pomiędzy interesem publicznym, uzasadnionym wyżej opisanymi względami ochrony przyrody oraz racjonalnej gospodarki przestrzennej, a interesem prywatnym skarżącej związanym z przysługującym jej prawem własności nieruchomości. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, ważył oba te interesy, przyjmując rozwiązania, które w określonym stopniu oba te interesy uwzględniają. Ostatecznie, tylko na części działki skarżącej wykluczona jest zabudowa.Rada zauważyła jednocześnie, że także na terenach zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, które pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt, a które należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową - dopuszcza się określonego rodzaju zabudowę jak np. lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko.Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej.Na wstępie Sąd określił podstawę prawną sprawowanej kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.) i odpowiadające takiemu zakresowi kontroli rozstrzygnięcia skargi stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa). Przesłanki stwierdzenia nieważności studium określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).Następnie Sąd po przeprowadzeniu oceny spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził, że skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Uchwała dokonująca zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek wpływa bowiem na możliwość wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo. W zaskarżonym Studium dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek położonych w [...] z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W przypadku działki położonej w Kosakowie zmieniono przeznaczenie z terenów o dominującej funkcji usługowej na tereny rolnicze.Sąd zauważył, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącej, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które tego interesu dotyczą.Procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 690/23 i uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Wniesiona skarga nie zawiera zarzutów w tym zakresie. Sąd kwestię tę uznał za wyjaśnioną i bezsporną.Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego Studium w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej Sąd wskazał na ogólne ramy prawne tej kontroli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.Przytoczona wyżej regulacja nie tylko udziela gminie kompetencji do przyjęcia określonego aktu, ale także zakreśla obszar kompetencyjny, wskazując kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Z regulacji odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to dokument sporządzany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmujący część tekstową i graficzną, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 ustawy. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Chociaż studium nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego to jego ustalenia będą się pośrednio przekładać na sytuację prawną jednostki. Mianowicie treść planu miejscowego, który stanowi akt prawa miejscowego, jest związana ustaleniami studium, co oznacza, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Organy zaangażowane w procedury planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc także organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m. in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium.I tak w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.Z kolei obligatoryjna treść studium jest przedmiotem regulacji art. 10 ust. 2 u.p.z.p. przewidującej, że w dokumencie tym określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej; obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji; 14a) obszary zdegradowane; 15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209).Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że w odniesieniu do działek skarżącej położonych w [...], istotna jest treść zawarta na s. 158 i 159 części tekstowej Studium w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w którym postuluje się ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m. in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z przepisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (s. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w Studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m. in. z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco–nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze.Powyższe, zdaniem Sądu, oznaczało, że wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez skarżącą zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym mając na względzie funkcję i charakter Studium zagospodarowania przestrzennego, nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że w przyszłym planie miejscowym – ze względu na treść Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenia upraw rolnych.Sąd powołując się na orzecznictwo podniósł, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). W tej sprawie jak wynika z treści zaskarżonego Studium, przewidziane w nim przeznaczenie działek skarżącej położonych w [...] nie powoduje braku możliwości korzystania z nich, jako z gruntów rolnych, natomiast ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek Skarżącej, przy czym jak już wyjaśniono kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze.Sąd zwrócił uwagę, że na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej wskazała, że brat skarżącej uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na terenach, dla których w Studium przewidziano przeznaczenie określone jako "tereny zieleni krajobrazowej" (protokół rozprawy z dnia 11 czerwca 2025 r. – k. 40 akt sądowych).W ocenie Sądu, niezasadnie skarżąca wskazała, że dla rolników posiadających grunty rolne na terenie oznaczonym w Studium jako tereny zieleni krajobrazowej nie przewiduje się szczególnej ochrony dla nieruchomości rolnych, tak jak na terenach położnych na obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Sąd nie podzielił zarzutu, że wykluczono tym samym możliwość lokalizowania nowych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych oznaczonych jako tereny zieleni krajobrazowej.Sąd podkreślił, że Studium nie określa w sposób wiążący przeznaczenia gruntów. Jego treść stanowi wytyczną, wskazanie kierunkowe przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie nastąpi sprecyzowanie przeznaczenia działek skarżącej. Kierunkowe przeznaczenie działek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne i nie wyklucza z ewentualnym zaplanowaniem w przyszłym planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nie ma wpływu na możliwość korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, skoro nie są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.Dla Sądu nieprzekonujący był argument skargi odnoszący się do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na działkach objętych skargą. W ocenie Sądu należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska (która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku). Nawet w sytuacji, gdy zachodzi określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a także o konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie, którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za chybione. W Studium uwzględnia się m. in. uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu prawnego gruntów oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a także ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś, w realiach sprawy kontynuacji kierunku. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano, i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów.Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących działki nr [...] położonej w Kosakowie bowiem powyższa argumentacja miała zastosowanie w stosunku do przeznaczenia tej działki. Odnośnie do zarzutu skarżącej, że nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia terenu i zmieniono przeznaczenie jej nieruchomości na tereny rolnicze, Sąd wskazał, że organ administracji wyjaśnił, że zmianie uległ jedynie kształt powierzchni, która mogłaby być przeznaczona na taki cel, a nie obszar, jak wskazała skarżąca. Sąd uznał za przekonującą argumentację organu, że w pierwotnej postaci teren mógłby być niemożliwy do wykorzystania w celu zabudowy ze względu na niedużą szerokość, konieczność zachowania odległości od drogi i umiejscowienie sieci w tym obszarze. Wobec faktu, iż nieruchomość skarżącej oznaczona jest w obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolny, Sąd przyjął, że nie doszło do bezpośredniego naruszenia interesu skarżącej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.M., zaskarżając go w całości.W odniesieniu do części działki nr [...] obręb [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właścicielki nieruchomości, zmieniając przeznaczenie części działki z terenów o dominującej funkcji usługowej na tereny rolnicze wbrew jej woli i planom inwestycyjnym.Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje zaś w naruszeniu:a) art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem, w szczególności określając powierzchnię i kształt terenów o funkcji usługowej niezgodnie z wolą i planami inwestycyjnymi właścicielki nieruchomości;b) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, jako terenów predysponowanych do uzupełnienia zabudowy usługowej, co wynika zarówno z bezpośredniego sąsiedztwa zwartej zabudowy usługowej (po przeciwnej stronie ulicy), jak i dostępności infrastruktury technicznej i drogowej;c) art 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności poprzez nieuwzględnienie kryteriów ładu przestrzennego, w szczególności logiki i spójności w zagospodarowaniu przestrzennym (brak równomiernego rozmieszczenia zabudowań po obu stronach drogi), brak możliwości odpowiedniej ekspozycji budynków usługowych od strony drogi, brak możliwości racjonalnego zagospodarowania terenów przeznaczonych w Studium pod działalność usługową z uwagi na m.in. przebiegającą przez tą część nieruchomości linię wysokiego napięcia (15 KV), grunty chronione i powierzchnie biologicznie czynną oraz utrudniony wjazd, a także planów inwestycyjnych właścicielki nieruchomości.W odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...] skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właścicielki nieruchomości, pozbawiając ją możliwości rozwoju wskazanych w rozdziale 3.1 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" zaskarżonej uchwały, wykluczając tereny nieruchomości należących do Skarżącej z terenów rolniczych, zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały.Z kolei naruszenia przepisów prawa materialnego w odniesieniu do ww. działek upatruje w naruszeniu:a) art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do Skarżącej z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej;b) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych,c) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej;d) art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr [...] i [...] w [...] jako terenów rolniczych.Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B.M. nie ma usprawiedliwionych podstaw.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy dokonana zapisami Studium zmiana sposobu zagospodarowania 2 działek rolnych na działki o przeznaczeniu na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych jest efektem naruszenia przez Gminę granic przyznanego jej władztwa planistycznego.Podobnie w przypadku części działki nr ewid [...] obręb [...], gmina Kosakowo należącej do Skarżącej należało ustalić czy zmiana sposobu zagospodarowania tej części nieruchomości z terenów o dominującej funkcji usługowej na tereny rolnicze była uzasadniona okolicznościami i nie stanowiła przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy.Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w obu analizowanych przypadkach przekroczenia władztwa planistycznego Gminy.Przeznaczeniu działek skarżącej kasacyjnie o numerach ewid. [...] i [...] w [...] na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przyświecał Gminie zasadniczy cel, którym było zachowanie tych terenów w niezmienionej postaci i ochrona ich przed zabudową. Gmina powołała się na wartości jakie łączą się z wyróżnieniem tego typu terenów w postaci szeroko rozumianej ochrony środowiska bowiem tereny te pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Skoro nadrzędny cel został tak sformułowany, to konsekwencją tego było ograniczenie nowej zabudowy na tym terenie np. w postaci nowej zabudowy siedliskowej. Zasadniczo Studium przewiduje dla tego terenu utrzymanie upraw rolnych i lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Wynika z powyższego, że zapisy Studium nie uniemożliwiają użytkowania tych działek w sposób dotychczasowy na potrzeby upraw rolnych i lokalizowania tam wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych, które związane są z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że w Studium nie wspomina się o lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy siedliskowej odpowiada przyjętemu założeniu dla tego obszaru aby chronić je przed zabudową i zachować ich dotychczasowy charakter. Siedliskowa zabudowa stanowi istotną ingerencję w istniejące zagospodarowanie bowiem powoduje powstanie obok zabudowy dla celów prowadzenia gospodarstwa rolnego również zabudowę mieszkaniową. Zgoła czym innym jest powstanie wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych od zabudowy zagrodowej.Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w celu osiągnięcia ww. celów ochrony środowiska naturalnego zasadne było ograniczenie rodzajów zabudowy w tym wykluczenie zabudowy siedliskowej i zmiana terenów dotychczas rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. Gmina rozważyła interes publiczny i interes prywatny bowiem mimo głównego celu ochrony tych terenów przed zabudową - by cele ochrony środowiska naturalnego zostały osiągnięte – uwzględniła dotychczasowe ich zagospodarowanie jako tereny rolne dopuszczając na tych działkach uprawy rolne i związaną z taka uprawą zabudowę – wiaty, budynki gospodarcze i budowle rolnicze.Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie została ona pozbawiona prawa własności swych działek ani nie została dokonana zmiana zaprzeczająca istocie jej prawa własności bowiem nadal na tych terenach dotychczas użytkowanych na cele rolnictwa może prowadzić tego typu działalność jednak będzie mogła to czynić w sposób ograniczony tym, że nie będzie możliwe zwiększanie zakresu prowadzonej działalności rolniczej co wiązałoby zapewne się z powstaniem zabudowy siedliskowej. Jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie nowa zabudowa siedliskowa została dopuszczona tylko na terenach rolnych rozumianych jako tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, którymi nie są tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych.Odnośnie do zmiany sposobu zagospodarowania części działki nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina Kosakowo wskazać należy, że obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla części tej działki przeznaczenie na tereny rolne. Nie można zatem uznać aby zaskarżone Studium powtarzając ustalenia aktualnego planu miejscowego doprowadziło do ograniczenia planów inwestycyjnych skarżącej, która widziałaby na tej działce teren usług w kształcie innym niż przyjęty w Studium. Znajdujące się po drugiej stronie drogi tereny zabudowy usługowej, dostęp na tej działce do infrastruktury technicznej czy lokalizacja linii energetycznej nie przemawiają za utrzymaniem zagospodarowania z poprzedniego Studium w postaci terenu usług bowiem zabudowa po przeciwnej stronie ulicy wynika z przeznaczenia tamtego terenu w znaczącej części pod zabudowę w obowiązującym planie miejscowym. Skoro na części tej działki występuje linia energetyczna to jest to argument za tym aby utrzymać zagospodarowanie w postaci terenów rolnych a nie jak poprzednio usługowych bo ewentualna zabudowa usługowa mogłaby wchodzić w kolizję np. z konieczną do wyznaczenia obok przebiegającej linii energetycznej strefą pasa ochronnego. Sama skarżąca wskazuje, że ok. 1/3 powierzchni działki przeznaczonej według poprzedniego Studium pod zabudowę usługową jest wyłączona z możliwości takiego jej zagospodarowania z uwagi na przebiegającą przez tą część nieruchomości linie średniego napięcia 15 kV. Na jej zabudowę wpływa także sąsiedztwo w postaci terenu biologicznie czynnego. Wobec tego, w ocenie samej skarżącej kasacyjnie powierzchnia, która realnie może zostać przeznaczona pod zabudowę usługową uległa drastycznemu zmniejszeniu. Ponadto działka skarżącej kasacyjnie ma znacznie ograniczony dostęp do drogi publicznej w części przeznaczonej poprzednio pod zabudowę usługową z uwagi na położenie działki oddzielonej od drogi działką nr [...]. Kolejną przeszkodą jest brak możliwości wyeksponowania ewentualnych budynków usługowych przy głównej ulicy z uwagi na znajdujące się na działce [...] wysoką zieleń i infrastrukturę techniczną. Ewidentnie zatem z powyższego wynika, ze utrzymanie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki skarżącej nr [...] na cele zabudowy usługowej w kształcie wzdłuż ulicy (działka [...]) wiązałoby się z trudnościami w takim jej zagospodarowaniu. Tym samym organ słusznie uznał, że utrzymywanie zagospodarowania na cele usługowe w kształcie z poprzedniego Studium było niecelowe i poprzestał na zagospodarowaniu zgodnym de facto z obowiązującym miejscowym planem na tereny rolne oraz zmianą kształtu terenu pod zabudowę usługową - zamiast pasa wzdłuż drogi, usługi mogą być zrealizowane w narożniku tej działki, który jednak ma utrudniony dostęp do istniejącej drogi publicznej. Można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że korzystniejsze pod względem inwestycyjnym było ukształtowanie terenu części tej działki w poprzednim Studium ale biorąc pod uwagę przeznaczenie na tereny rolne taka zmiana była uzasadniona.Zdaniem NSA, zmiana ukształtowania terenu ww. działki przeznaczonego pod zabudowę usługową nie wyklucza jakichkolwiek planów inwestycyjnych skarżącej kasacyjnie albowiem wyznaczony pod usługi teren ma lepsze ukształtowanie pod względem szerokości możliwej zabudowy a dojazd do drogi publicznej można zlokalizować w inny sposób niż przez bezpośredni zjazd na drogę publiczną.W ocenie NSA, uzasadnieniem dla zagospodarowania na tereny rolne może być także to, że jak wynika z zapisów studium Gmina zabudowała i przeznaczyła pod zabudowę wystarczającą ilość terenu (patrz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę) i obecnie polityka przestrzenna uległa reorientacji na zachowanie terenów rolnych w niezmienionym kształcie głównie w celu ochrony gruntów rolnych i ochrony ich walorów środowiskowych.Wobec powyższego twierdzenia skarżącej kasacyjnie o dowolności Gminy w formułowaniu ustaleń Studium czy dokonywania tych ustaleń z przekroczeniem granic władztwa planistycznego uznać należało za nie zasadne.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.-----------------------19., orzekł jak w sentencji.-----------------------19