Wyrok - II OSK 1890/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1243/24 w sprawie ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1243/24 w sprawie ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1243/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. B. (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XCV/684/2023 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kosakowo.Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie w jakim dotyczyła ona należących do niej działek o numerach ewidencyjnych [...] ... [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo. Domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie w całości.Skarżąca zakwestionowała dokonaną w studium zmianę przeznaczenia jej działek z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co w sposób nieuzasadniony ograniczono jej możliwość prowadzenia działalności rolniczej. Skarżąca zarzuciła przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Gminie poprzez pominięcie interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego poprzez uznanie, że Gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych. W jej ocenie Gmina nie uwzględniła uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia tych terenów jako wykorzystywanych rolniczo, których położenie i ukształtowanie sprzyja prowadzeniu tam działalności rolniczej. Nie wzięła też pod uwagę uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co skutkowało pominięciem ww. działek jako terenów rolniczych.W odniesieniu do części działki nr [...] obręb [...] skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie ładu przestrzennego oraz prawa własności przy zmianie przeznaczenia ww. działki z terenów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni na tereny przeznaczone do zalesienia – wbrew jej woli i planom inwestycyjnym. Zakwestionowała uprawnienie Gminy do dowolnego ustalenia przeznaczenia i potencjalnego sposobu zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem. Zwróciła uwagę, że zmieniając przeznaczenie nieruchomości na tereny zalesione nie wzięto pod uwagę uwarunkowań wynikających z dotychczasowego jej przeznaczenia jako terenu zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Na samej działce nie występują żadne ograniczenia, które zabudowę mieszkaniową mogłyby wykluczać. Działka ta stanowi rezerwę pod rozwijającą się funkcję mieszkaniową i turystyczną miejscowości [...]. Aktualnie działka ta wykorzystywana jest rolniczo. Plan jej zalesienia jest niezgodny zarówno z dotychczasowym sposobem wykorzystania nieruchomości, jak i planami, aby w przyszłości powstała na niej zabudowa związana z funkcją mieszkaniową i usług turystycznych.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazano, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. nie uzależnia zakwalifikowania danego obszaru jako rolnego od takiego właśnie jego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium. Zmiana przeznaczenia w Studium działek Skarżącej nie ma wpływu na możliwość korzystania z nich zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych. Według Rady Gminy należy także rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska, która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Nawet w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce.W odniesieniu do działki o nr [...] w [...] wyjaśniono, że objęta jest ona obowiązującym m.p.z.p. uchwalonym uchwałą nr XI/57/07 Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie Kosakowo. Zgodnie z jego postanowieniami działka położona jest w obszarze oznaczonym: - 86 Zlz - teren przeznaczony do zalesienia. Sposób zagospodarowania działki został zatem ustalony już w 2007 r., a w zaskarżonym Studium jedynie go powielono. W tym kontekście Organ za niezrozumiały uznał zarzut niezgodności uchwały z dotychczasowym sposobem wykorzystania działki i planami, aby na niej w przyszłości powstała zabudowa związana z funkcją mieszkaniową lub usług turystycznych.Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej.Na wstępie Sąd określił podstawę prawną sprawowanej kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.) i odpowiadające takiemu zakresowi kontroli rozstrzygnięcia skargi stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. (stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa). Przesłanki stwierdzenia nieważności studium określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).Następnie Sąd po przeprowadzeniu oceny spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdził, że skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Uchwała dokonująca zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek wpływa bowiem na możliwość wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności do działek ewidencyjnych nr [...] ... [...] obręb [...], gmina Kosakowo oraz działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Kosakowo. O ile w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka [...], obręb [...] jest przeznaczona do zalesienia, to w poprzednio obowiązującym Studium działka ta była przeznczona pod teren funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni.Sąd wyjaśnił, że interes prawny skarżącej ogranicza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu.Sąd zaznaczył, że procedura planistyczna podejmowania zaskarżonej uchwały została skontrolowana przez tutejszy Sąd w wyroku z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 690/23, w wyniku czego została uznana za przeprowadzoną prawidłowo. Skoro wniesiona skarga nie zawierała zarzutów w tym zakresie, Sąd uznał tą kwestię za wyjaśnioną i bezsporną.Sąd zwrócił uwagę na przysługującą Gminie kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Dokonał charakterystyki studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu planowania przestrzennego. Wskazał, że organy tworzące studium, związane są ogólnymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przejawem tego związania jest art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także i w studium, które jest instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9). Oprócz generalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził regulacje odnoszące się do wymogów, jakie studium ma spełniać, zarówno biorąc pod uwagę okoliczności otoczenia (uwarunkowania, elementy uwzględnianie przy tworzeniu studium), jak i treść studium (elementy określane w studium). W art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał uwarunkowania, jakie należy uwzględnić w studium. Sąd przytoczył treść powyższego przepisu.Następnie Sąd za art. 10 ust. 2 u.p.z.p. wymienił jakie uregulowania powinny znaleźć się obligatoryjnie w studium i podkreślił elastyczny charakter zapisów studium, które stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jest ono wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209).Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, że w odniesieniu do działek Skarżącej położonych w [...], istotne są zapisy na s. 158 i 159 części tekstowej Studium, w których wskazano, że tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Zbiorowiska te należy zachować w niezmienionej postaci i chronić przed zabudową. Jest to założenie zgodne z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), w którym postuluje się ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na terenach tych dopuszczono w Studium m.in. utrzymanie upraw rolnych oraz lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przeznaczenie to koreluje z zapisami Studium dotyczącymi kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (str. 162 – 163). Wskazuje się tam bowiem, że funkcja rolnicza w Gminie jest już znacznie ograniczona i wypierana przez funkcję mieszkaniową. W otoczeniu istniejącej i planowanej zabudowy wsi w studium utrzymano rolnicze wykorzystanie terenu. W celu zwiększenia opłacalności produkcji rolnej należy: chronić grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania, zapobiegać ich degradacji i dewastacji, stosować właściwe zabiegi agrotechniczne, m. in. Z budową deszczowni i nasadzeniami zieleni śródpolnej, zapobiegającej erozji gruntu, regulować odpływ wód powierzchniowych poprzez stosowanie melioracji odwadniająco–nawadniającej, zachować torfowiska i oczka wodne jako naturalne zbiorniki wodne, magazynujące wody opadowe, stosować pasy zieleni śródpolnej zmniejszające skutki erozji eolicznej, chronić i dążyć do powiększania areału użytków zielonych, stanowiących swoisty system pochłaniania wód opadowych, utrzymujący odpowiedni poziom wód gruntowych. Dopuszcza się utrzymanie istniejących siedlisk rolniczych występujących na terenach oznaczonych na rysunku Studium jako tereny inne niż rolnicze.Powyższe oznacza, że po pierwsze wprowadzona zmiana przeznaczenia spornych działek nie wpływa na możliwość korzystania z nich przez skarżącą zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, a zatem jako gruntów rolnych, a po drugie ma ona na celu wzmocnienie opłacalności produkcji rolnej poprzez ochronę gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej. Tym samym mając na względzie funkcję i charakter Studium zagospodarowania przestrzennego, nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, że w przyszłym planie miejscowym – ze względu na zapisy Studium, sporne działki zostaną wyłączone z możliwości prowadzenia upraw rolnych.Sąd zwrócił uwagę, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 30[...]9). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16).Sąd stwierdził, że z zapisów zaskarżonego Studium wynika, że przewidziane w nim przeznaczenie działek Skarżącej położonych w [...] nie powoduje braku możliwości korzystania z nich, jako z gruntów rolnych, natomiast ich funkcjonalne powiązanie z gruntami rolnymi nie wyklucza przeznaczenia tych działek w ewentualnym przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Postanowienia Studium mają charakter kierunkowy i dopiero na etapie planu miejscowego sprecyzowane zostanie przeznaczenie działek Skarżącej, przy czym jak już wyjaśniono kierunkowe przeznaczenie dziełek na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych nie jest sprzeczne z ewentualnym zaplanowaniem w planie miejscowym funkcji rolniczej na tym obszarze.Sąd zauważył, że Gmina Kosakowo nie jest gminą typowo rolniczą. Szczególnie w ostatnich latach udział rolnictwa w gospodarce Gminy znacznie się zmniejsza, ustępując funkcji mieszkaniowej i turystycznej. Grunty najlepszej jakości występują w centralnej i południowej części Gminy, w której obecnie można zaobserwować znaczące ożywienie inwestycyjne. Grunty rolne klasy II i III położone w obrębie [...] i w południowej części obrębu Kosakowo zostały już przeznaczone w obowiązujących planach miejscowych i w Studium pod zabudowę. Grunty wysokiej przydatności w rolnictwie położone na północ od wsi [...] utrzymano w użytkowaniu rolniczym. Zgodnie z powszechnym spisem rolnym z 2010 r. w Gminie Kosakowo istniało łącznie 323 gospodarstwa, z czego 148 czerpało dochody z działalności rolniczej. Wśród gospodarstw, które prowadziły działalność rolniczą najwięcej jest gospodarstw o powierzchni od 1 do 5 ha oraz powyżej 15 ha. Według spisu rolnego z 2020 r. liczba gospodarstw rolnych w gminie spadła do 120 (zob. str. 41 części tekstowej Studium). Sąd za racjonalne uznał takie prowadzenie polityki przestrzennej, aby jej konsekwencją była ochrona najbardziej wartościowych gruntów rolnych służących prowadzeniu upraw rolnych.W ocenie Sądu, nieprzekonujący był argument skargi odnoszący się do ograniczenia (wykluczenia) możliwości lokalizowania siedlisk rolnych na działkach objętych skargą. Słusznie Rada Gminy podnosi, że należy rozróżnić budowę budynków służących bezpośrednio prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co dopuszcza zaskarżone Studium, od budowy siedliska (która nie jest dopuszczalna w każdym przypadku). W ślad za Organem Sąd powtórzył, że nawet w sytuacji, gdy zachodzi określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przesłanka odstąpienia od zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie oznacza to automatycznej możliwości budowy siedliska na każdej działce. W pierwszej kolejności należy pamiętać o uprawnieniach planistycznych gminy, a także o konieczności zbadania, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym, na terenie, którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne i nieusprawiedliwione - czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.Oceniając zarzuty dotyczące działki położonej w [...] (działka nr [...]), Sąd uznał je za chybione. W Studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu prawnego gruntów oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a także ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Językowo "uwzględnić" oznacza wziąć pod uwagę, czyli rozważyć, przeanalizować. Uwzględnienie nie musi jednak oznaczać obowiązku zastosowania się do czegoś, w realiach sprawy kontynuacji kierunku. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21). Sąd stwierdził, ze takiej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie dokonano, i analiza ta nie wykazuje arbitralności, nielogiczności, naruszenia proporcjonalności, równości wobec prawa, czy innego rodzaju błędów. Przeznaczenie spornej działki do zalesienia jest niewątpliwie zgodne z przeznaczeniem określonym w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w Gminie Kosakowo, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r., nr XI/57/07. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego określa poza przeznaczeniem nieruchomości, również jej stan prawny. W tym zatem zakresie zaskarżona uchwała nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia terenu. Przeznaczenie działki nr [...] do zalesienia nie stoi także w sprzeczności z dotychczasowym rolniczym jej użytkowaniem. Jak wynika zapisów części tekstowej Studium, lesistość Gminy Kosakowo wynosi 16,7% i jest znacznie niższa niż lesistość dla kraju i województwa pomorskiego (str. 43, str. 163). Priorytetem gospodarki leśnej jest zachowanie istniejących siedlisk i zwiększanie powierzchni leśnej. Bez wątpienia sporna działka jest otoczona kompleksem leśnym (zob. zał. graficzny Studium), natomiast funkcja rolna i leśna nie są funkcjami pozostającym ze sobą w sprzeczności. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku uwzględnienia w zaskarżonej uchwale przeznaczenia spornej działki w poprzednio obowiązującym Studium (uchwalonym już po wejściu w życie planu miejscowego), to stwierdzić trzeba, że poprzednio uchwalone Studium zostało w roku 2007. Natomiast zaskarżone Studium stanowi dostosowanie tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, wynikających w szczególności z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognoz demograficznych, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także wyznaczenie kierunków umożliwiających rozwój gminy, w szczególności: kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Aktualizację studium wywołała: duża presja inwestycyjna, ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz Gminy. Od roku 2017 rokrocznie przybywa w Gminie ponad 200 nowych budynków mieszkalnych. Maksymalne wartości, zarówno dla budynków, jak i mieszkań, osiągnięto w roku 2019 - wybudowano wówczas 276 nowych budynków mieszkalnych a w nich 512 mieszkań. Pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. Jakość życia mieszkańców, w związku z nadmiernym przyrostem mieszkań i mieszkańców znaczenie się pogorszyła. Argumentacja ta wskazuje na racjonalne i obiektywne, a nadto znajdujące oparcie w ustawie, powody przystąpienia do aktualizacji studium. Ze stanowiącego część studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika, że maksymalne w skali Gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (do takiej działka nr [...] nie należy) oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie ma możliwości zaprojektowania nowych terenów pod tę funkcję zabudowy. Jak wynika z tabeli 11.12., gmina Kosakowo posiada obecnie nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w postaci 107.121 m2 powierzchni użytkowej.Analizując potrzeby inwestycyjne gminy związane z realizacją zadań własnych związanych z lokalizacją nowej zabudowy wskazano, że na wykup czeka około 45 ha gruntów przeznaczonych w planach pod drogi publiczne. Przekłada się to na potrzebę wybudowania około 80 km dróg publicznych. Ponadto, uzbrojenie wszystkich terenów planowanej zabudowy w infrastrukturę techniczną wymaga rozbudowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Szacuje się, że aby zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej wszystkim użytkownikom terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych, Gmina powinna wybudować 41 km sieci wodociągowej i 38 km sieci kanalizacyjnej. Oszacowano również koszty związane z realizacją infrastruktury oświatowej i edukacyjnej. Założono, że łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej oraz społecznej, w perspektywie 30 letniej, wyniosą nie mniej niż 762,3 mln złotych. Natomiast analiza możliwości ich finansowania przez Gminę wykazała, że wydatki związane z realizacją inwestycji drogowych znacznie przekraczają perspektywę 30-letnią i że Gmina nie posiada obecnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które wynikałyby z poszerzenia terenów pod dodatkową zabudowę mieszkaniową. W Studium nie zaprojektowano nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza terenami zlokalizowanymi w obowiązujących planach miejscowych oraz obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący część studium odpowiada wymogom ustawowym. Jednym z elementów takiego bilansu jest - zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. b u.p.z.p. - określenie potrzeb inwestycyjnych gminy. W przypadku, gdy takie potrzeby inwestycyjne przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stanowi o tym art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p.Sąd wskazał, że redukcja terenów rozwojowych w Studium jest prawem Gminy. Taka potrzeba została przez Gminę jednoznacznie wykazana w treści studium. Opierając się na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Uwzględnienie perspektywy 30 lat i powiększenie zapotrzebowania o 30 % jest górną granicą, której gminie przekraczać nie wolno. Jest to jednak pespektywa tak odległa, że nie sposób uznać, że uchwalając Studium i nie decydując się na przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, Gmina naruszała zasady sporządzania studium.Skoro działka skarżącej nie leży w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, Gmina posiada nadwyżkę terenów przeznczonych pod zabudowę, a jednocześnie niedobór terenów leśnych, natomiast działka użytkowana rolniczo położona jest w otoczeniu kompleksu leśnego, to nie sposób zarzucić Radzie Gminy Koskowo naruszenia zasady proporcjonalności w ingerencji w przysługujące Skarżącej prawo własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa.Podobnie w granicach władztwa planistycznego Gminy leży określenie terenów przeznczonych pod usługi turystyki przy uwzględnieniu potrzeb rozwoju gminy określonych m.in. na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Z tych wynika, że na ternie Gminy liczba obiektów noclegowych w gminie utrzymuje się na stałym poziomie, jednakże odnotowuje się spadek liczby obiektów całorocznych, natomiast działalność turystyczna rozwija się głównie w Rewie i Mechelinkach (str. 116 części tekstowej Studium). Tak też Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wyznaczyła kierunek rozwoju strefy turystycznej (str. 146, 153, 154 części tekstowej Studium). Dokonana w zaskarżonym Studium analiza istniejących na obszarze Gminy uwarunkowań nie uzasadnia zasadności zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działki nr [...] do zalesienia, zwłaszcza w połączeniu z faktem, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma ona przeznaczenie analogiczne oraz użytkowana jest w sposób rolniczy. W konfrontacji ze zmianami w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy Kosakowo jakie zaszły od 2008 r. (uprzednio obowiązujące Studium) treść Studium uzasadnia zwiększenie terenów leśnych kosztem terenów rolnych. W Gminie Kosakowo działalność rolna podlega ograniczeniu, natomiast poziom lesistości odbiega od poziomu dla Województwa Pomorskiego oraz Polski. Usługi turystyki koncertują natomiast się w innych częściach Gminy niż [...], zaś kwestia zabudowy jednorodzinnej podlega ograniczeniu z powodów wyżej opisanych.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B., zaskarżając go w całości.W odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] ... [...] obręb [...], zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właścicielki nieruchomości, pozbawiając ją możliwości rozwoju wskazanych w rozdziale 3.1 "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej" zaskarżonej uchwały, wykluczając tereny nieruchomości należących do Skarżącej z terenów rolniczych, zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały.Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:a) art 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przejawiające się w zmianie przeznaczenia działek należących do Skarżących z terenów łąk i upraw rolnych na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych, przez co wprowadzono nieuzasadnione ograniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej;b) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem i zmienić przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo na tereny zieleni krajobrazowej, łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych,c) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako terenów wykorzystywanych rolniczo i z uwagi na swoje położenie i ukształtowanie predysponowanych do prowadzenia na nich działalności rolniczej;d) art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z aktualnego stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nieuwzględnienie wszystkich terenów rolniczych w kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przejawiające się w pominięciu działek nr [...] ... [...] w [...] jako terenów rolniczych.W odniesieniu do części działki nr [...] obręb [...], skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny dokonał ingerencji w strefę uprawnień właścicielki nieruchomości, przeznaczając należącą do niej nieruchomość do zalesienia.Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazuje na naruszenie:a) art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Gminy może dowolnie ustalać przeznaczenie i potencjalny sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem, zmieniając przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej na tereny do zalesienia, z uwagi na rzekomy deficyt terenów leśnych na terenie Gminy Kosakowo;b) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, tj. przeznaczenia pod uprawy rolne oraz położenia działki w bezpośrednim sąsiedztwie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. B. nie posiada uzasadnionych podstaw.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy dokonana zapisami Studium zmiana sposobu zagospodarowania 4 działek rolnych na działki o przeznaczeniu na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych jest efektem naruszenia przez Gminę granic przyznanego jej władztwa planistycznego.Podobnie w przypadku działki o nr ew. [...] obręb [...] gmina Kosakowo należącej do Skarżącej należało ustalić czy zmiana sposobu zagospodarowania tej nieruchomości z terenów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni na teren o funkcji zalesienia była uzasadniona okolicznościami i nie stanowiła przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy.Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się w obu analizowanych przypadkach przekroczenia władztwa planistycznego Gminy.Przeznaczeniu działek skarżącej kasacyjnie o numerach ew. nr [...] ... [...] w [...] na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych przyświecał Gminie zasadniczy cel, którym było zachowanie tych terenów w niezmienionej postaci i ochrona przed jego zabudową. Gmina powołała się na wartości jakie łączą się z wyróżnieniem tego typu terenów w postaci szeroko rozumianej ochrony środowiska bowiem tereny te pełnią ważną rolę w kształtowaniu warunków środowiskowych i przyrodniczych, wpływają na warunki gruntowo-wodne, są magazynem wód opadowych i miejscem bogatym w siedliska roślin i zwierząt. Skoro nadrzędny cel został tak sformułowany, to konsekwencją tego było ograniczenie nowej zabudowy na tym terenie np. w postaci nowej zabudowy siedliskowej. Zasadniczo Studium przewiduje dla tego terenu utrzymanie upraw rolnych i lokalizację wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych służących wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile ich lokalizacja nie zostanie wykluczona na etapie strategicznej oceny odziaływania na środowisko. Wynika z powyższego, że zapisy Studium nie uniemożliwiają użytkowania tych działek w sposób dotychczasowy na potrzeby upraw rolnych i lokalizowania tam wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych, które związane są z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że w Studium nie wspomina się o lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy siedliskowej odpowiada przyjętemu założeniu dla tego obszaru aby chronić je przed zabudową i zachować ich dotychczasowy charakter. Siedliskowa zabudowa stanowi istotną ingerencję w istniejące zagospodarowanie bowiem powoduje powstanie obok zabudowy dla celów prowadzenia gospodarstwa rolnego również zabudowę mieszkaniową. Zgoła czym innym jest powstanie wiat, budynków gospodarczych i budowli rolniczych od zabudowy zagrodowej.Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w celu osiągnięcia ww. celów ochrony środowiska naturalnego zasadne było ograniczenie rodzajów zabudowy w tym wykluczenie zabudowy siedliskowej i zmiana terenów dotychczas rolnych na tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych.Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie została ona pozbawiona prawa własności swych działek ani nie została dokonana zmiana zaprzeczająca istocie jej prawa własności bowiem nadal na tych terenach dotychczas użytkowanych na cele rolnictwa może prowadzić tego typu działalność jednak będzie mogła to czynić w sposób ograniczony tym, że nie będzie możliwe zwiększanie zakresu prowadzonej działalności rolniczej co wiązałoby zapewne się z powstaniem zabudowy siedliskowej. Jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie nowa zabudowa siedliskowa została dopuszczona tylko na terenach rolnych rozumianych jako tereny gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, którymi nie są tereny zieleni krajobrazowej łąk, pastwisk i zadrzewień śródpolnych.Odnośnie do zmiany sposobu zagospodarowania działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina Kosakowo wskazać należy, że obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w Gminie Kosakowo, uchwalony uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 lipca 2007 r. nr XI/57/07 przewiduje dla tej działki funkcję zalesiania, która jest tożsama z funkcją przewidzianą dla tej działki w zaskarżonym Studium. Przeznaczenie tej działki nie uległo zatem zmianie. Zalesienie nie stoi w sprzeczności z jej dotychczasowym wykorzystaniem dla potrzeb rolnictwa. Nie ma także dowolności w takim ukierunkowaniu zagospodarowania tego terenu bowiem z danych zawartych w Studium wynika, że tereny leśne w Gminie Kosakowo stanowią 16,7 % ogółu terenów i jest to współczynnik znacznie niższy niż udział terenów leśnych w skali kraju czy województwa pomorskiego. Argument ten uzasadniał zatem przeznaczenie tej działki pod zalesienia zwłaszcza, że działka ta otoczona jest kompleksem leśnym. Uwarunkowania powyższe mogły stanowić uzasadnioną podstawę dla zmiany sposobu zagospodarowania tej działki względem poprzedniego sposobu wskazanego w poprzednim Studium czyli z funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki z dużym udziałem zieleni.Sąd zasadnie zauważył, że zapisy zaskarżonego Studium były efektem dokonania dostosowania tego dokumentu do aktualnych uwarunkowań, wynikających w szczególności z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognoz demograficznych, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a także wyznaczenie kierunków umożliwiających rozwój gminy, w szczególności: kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Aktualizację studium wywołała: duża presja inwestycyjna, ciągły napływ mieszkańców zgłaszających swoje potrzeby i oczekiwania wobec władz Gminy. Od roku 2017 rokrocznie przybywa w Gminie ponad 200 nowych budynków mieszkalnych. Maksymalne wartości, zarówno dla budynków, jak i mieszkań, osiągnięto w roku 2019 - wybudowano wówczas 276 nowych budynków mieszkalnych a w nich 512 mieszkań. Pojawiły się problemy z brakiem miejsc dla dzieci i młodzieży w szkołach, z brakiem wody w gospodarstwach domowych oraz trudności transportowe - brak utwardzonych dróg, oświetlenia, odwodnienia etc. Jakość życia mieszkańców, w związku z nadmiernym przyrostem mieszkań i mieszkańców znacznie się pogorszyła.Wobec powyższego Sąd słusznie uznał, że aktualizacja Studium miała racjonalne i obiektywne powody.Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. działki należało odnieść do wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 5 pkt 2 – w brzmieniu tych przepisów na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały.Przepis ten stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z kolei w art. 10 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy wynika, że szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.Gmina wskazała, że zmiana poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] (na cele mieszkaniowe i usług turystycznych z dużym udziałem zieleni ) na zalesienie uzasadnione było tym, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekraczało sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie było możliwe przeznaczanie nowych terenów pod zabudowę. W tabeli 11.12. (str. 136 studium), Gmina wskazuje, że zapotrzebowanie możliwe do zaprojektowania wynosi 107.121 m2 powierzchni użytkowej. Wynika z tego, że Gmina Kosakowo posiada nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w takiej wysokości. Zatem Gmina na podstawie sporządzonego na potrzeby uchwalenia Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę przedstawiła wiarygodne dane, z których wynika, że nie jest konieczne przeznaczanie kolejnych terenów pod tego rodzaju zabudowę.Zdaniem NSA, w związku z rozwojem inwestycyjnym zabudowy mieszkaniowej na przykładzie ostatnich lat Gmina zabezpieczyła ilość terenów podlegających zabudowie, które zaspokajają jej potrzeby w tym zakresie. Uzyskana nadwyżka spowodowała konieczność wybudowania adekwatnej dla takiego przeznaczenia (terenów zabudowy mieszkaniowej) sieci dróg publicznych czy infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Konieczne było też zapewnienie infrastruktury oświatowej i edukacyjnej. Łączne koszty rozbudowy infrastruktury technicznej, drogowej i społecznej, w perspektywie 30 lat, oszacowano na kwotę nie mniejszą niż 762.3 mln złotych. W kontekście tego możliwości sfinansowania przez Gminę samej tylko rozbudowy dróg znacząco przekroczyły perspektywę 30 lat. Gmina nie posiada aktualnie możliwości zwiększenia potrzeb inwestycyjnych, które związane są z rozwojem terenów mieszkaniowych. Wobec tego racjonalnym i uzasadnionym okolicznościami było ograniczenie ilości nowych terenów zabudowy mieszkaniowej ponad te, które wyznaczono w obowiązujących planach miejscowych i na obszarach o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.W pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że opierając się na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową.W ocenie NSA, w opozycji do powyższego stała potrzeba zwiększenia terenów leśnych a zatem uzasadnione było wskazanie działki skarżącej kasacyjnie jako do zalesienia.Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej niewyjaśnienia skąd takie wyliczenia i czy faktycznie są one prawidłowe NSA wskazuje, że nie jest uprawniony do weryfikacji analiz zawartych w Studium pod kątem ich wiarygodności. Dla prawidłowości i dopuszczalności zagospodarowania działki nr [...] na zalesianie zamiast na zabudowę mieszkaniową należało przedstawić stosowną argumentację w zapisach Studium i takowa została przedstawiona.Jeszcze raz należy zauważyć, że nadwyżka terenów pod zabudowę (dodatni bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę) skonfrontowana z możliwościami finansowymi Gminy w zakresie zapewnienia odpowiedniego dla takiej zabudowy infrastruktury drogowej, technicznej i społecznej doprowadziła do słusznego wniosku, że Gmina musi ograniczyć zakres zabudowy. Potrzeby inwestycyjne gminy przekroczyły znacząco możliwości ich finansowania i należało ograniczyć zakres przekształcenia terenów pod zabudowę. Stanowi o tym art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p.Ustawodawca przyznał gminom prawo do nieprzeznaczania nieruchomości na cele mieszkaniowe jeśli ze sporządzonego bilansu wynika, że ilość terenów już przeznaczonych jest wystraczająca. Zakwestionowanie tego uprawnienia gminy wymagało wykazania, że dokonane przez gminę szacunki są niewłaściwie sporządzone i w istocie ilość terenów przeznczonych pod zabudowę jest niedoszacowana. Takich argumentów skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła a zatem należało zaakceptować stanowisko Gminy w tym zakresie jako prawidłowe i uzasadnione.Zmiany jakie zaszły w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy Kosakowo od 2008 r. (od czasu uchwalenia poprzedniego Studium) doprowadziły do tego, że dokonując jego aktualizacji pod kątem ograniczenia terenów inwestycyjnych Gmina zasadnie zapisami zaskarżonego Studium zadecydowała o zwiększeniu terenów leśnych kosztem terenów rolnych. Ograniczono działalność rolną, kosztem zwiększenia poziomu lesistości gdyż ten ostatni odbiegał od poziomu dla Województwa Pomorskiego oraz Polski. Nadmiar terenów pod zabudowę mieszkaniową dla przyszłych inwestycji oraz fakt, że usługi turystyki koncertują się w innych częściach Gminy niż [...] pozwoliły uzasadnić stanowisko Gminy o ograniczeniu zabudowy jednorodzinnej.Wobec takich okoliczności niezasadne są twierdzenia skarżącej kasacyjnie o dowolności Gminy w formułowaniu ustaleń Studium czy dokonywania tych ustaleń z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.-----------------------18., orzekł jak w sentencji.-----------------------18