Wyrok - II OSK 1100/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji. Planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne. Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1481/24 w sprawieUchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji. Planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne. Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1481/24 w sprawie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
art. 145
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
art. 188
ppsa
art. 135
ppsa
art. 203
ppsa
art. 31
k
art. 2
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1481/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę G. spółkiz ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (strona, skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia8 sierpnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/317/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania w sprawie jest art. 62 ust. 2 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Stosownie do art. 55 ust. 9 zd. pierwsze ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 1580), dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Plan generalny to z kolei dokument stanowiący plan rozwoju lotniska użytku publicznego, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat (art. 55 ust. 5). Określam.in. obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych (art. 55 ust. 6 pkt 1), koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska (art. 55 ust. 6 pkt 4).Sąd wskazał, że ustalenie, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym, a w konsekwencji na terenie, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Zawieszenie postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma charakter ściśle obligatoryjny.Zdaniem Sądu organ dokonał wystarczających ustaleń w tym zakresie. Wprawdzie Zarząd Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] odmówił udostępnienia tekstowych dokumentów źródłowych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, co było wcześniej przedmiotem krytyki NSA (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1656/20), to jednak jednoznacznie stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania "nieruchomość składająca sięz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zlokalizowanych w C. objęta jest ustaleniami Planu Generalnego" (k. 16).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, która na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:- art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy - Prawo lotnicze, przez błędną ich interpretację,a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w odniesieniu do obszaru obejmującego działki skarżącej istnieje podstawa do zawieszenia postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej, pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego -w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, iż organy wyprowadziły z zebranego materiału dowodowego prawidłowy wniosek, żedziałki skarżącej znajdują się w obszarze Planu Generalnego [...];- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jedynie lakoniczne ustosunkowanie się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutówi argumentów zawartych w skardze (przede wszystkim zarzutów, iż w zebranym materiale nie ma jednoznacznych dowodów/ dokumentów świadczących o tym, że działki znajdują się w obszary Planu Generalnego [...], co ma decydujący wpływ na zastosowanie odpowiedniej normy prawnej w niniejszej sprawie).W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegoz uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione (m.in.z uwagi na to, że przed wydaniem zaskarżonego wyroku, NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2024 roku, sygn. akt II OSK 1472/24 wskazał, iż przepis art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze ma charakter niekonstytucyjny, a w związku z tym należy odmówić jego stosowania, a nadto z dniem 25 stycznia 2025 r. uchylony został przepis art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego wyroku i poprzedzających postanowień. Zdaniem skarżącej spółki w tej sytuacji wydaje się oczywistym, iż NSA uchyli wyrok WSA w Krakowie, a czas potrzebny na rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przed NSA spowoduje jedynie zwiększenie strat finansowych skarżącej spółki z uwagi na bezpodstawne zawieszenie postępowania związanego z decyzją wz), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całościi poprzedzających ten wyrok postanowień organów. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.), ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, którejw niniejszej sprawie nie stwierdzono.Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 55 ust.9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust.2 u.p.z.p. zasługiwały na uwzględnienie.Podstawę prawną postanowień wydanych w niniejszym postępowaniu,a objętych kontrolą legalności przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zastosowany w związku z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze. W ich uzasadnieniach zgodnie wskazano, że działki objęte wnioskiem skarżącej spółki znajdują się w obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro objęte są one Planem Generalnym [...] na lata 2016 - 2036 zatwierdzonym przez Ministra Infrastrukturyw dniu 26 listopada 2018 r. To zaś na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego obliguje organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie było wątpliwości prawnych co do tego, że przytoczony powyżej art. 62 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji określonejw art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1476/20: "W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, na organie, do którego wpłynął tego rodzaju wniosek, ciąży wymóg zawieszenia postępowania administracyjnego. Obowiązek taki formułuje art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Normujący powyższą kwestię art. 14 ust. 7 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, co nawiązuje do przypadków stanowiących wyjątek od ogólnej zasady swobody polityki planistycznej prowadzonej przez gminę. Nie może stanowić przedmiotu sporu, że przepisem odrębnym w przedstawionym powyżej rozumieniu jest art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. Przepis ten przyjmuje, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe dla terenów objętych planem generalnym, którym to pojęciem należy objąć opracowywany przez zakładającego lotnisko użytku publicznego (zarządzającego lotniskiem użytku publicznego) dokument stanowiący plan jego rozwoju, który po konsultacji z gminami, których tereny zostały objęte planem, zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uzgodnieniu z właściwymi ministrami podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 5-8 Prawa lotniczego)." Podobnie NSA na gruncie wskazanych powyżej przepisów wypowiedział się także w wyroku z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1987/20.Niemniej jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd odmienny - vide wyrok NSA z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24, wyrok NSA z 4 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 608/25.We wskazanym wyroku z dnia 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24 NSA przede wszystkim podniósł, że "Kształtowanie treści prawa własności w jej wymiarze publicznoprawnym przez normy ustawy planistycznej nie może naruszać zasady proporcjonalności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji wszelkie ograniczenia wolności zagospodarowania terenu muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym tak pod względem materialnym(w szczególności spełnić test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak również standardom formalnym i ustrojowym (co wynika z art. 2 Konstytucji RP)." Dodał, że należyte ogłaszanie prawa jest składową zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). "Ogłoszenie jest także jednocześnie środkiem realizacji postulatu jawności prawa. Przy tym szczegółowe zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w świetle art. 4 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych (wyroki NSA z 19 października 2011 r. sygn. akt I GSK 853/10, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I GSK 600/10)." W kontekście zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i wynikającego z niego obowiązku zawieszenia postępowaniaw związku z obowiązkiem sporządzenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wskazał w konsekwencji na to, że ma to zastosowanie do sytuacji, kiedy taki obszar został ustalony w sposób odpowiadający wymogom demokratycznego państwa prawnego. Przyjął, że tylko akty normatywne mieszczące się w katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) i podanew odpowiedniej formie do publicznej wiadomości mogą wiązać i wywoływać skutki prawne, a także być podstawą obowiązku ich przestrzegania (art. 83 Konstytucji RP).W konsekwencji Sąd stwierdził, że plan generalny (plan rozwoju lotniska), na który przecież powołano się w tej sprawie, ze swej istoty takim aktem nie jest, nie jest też decyzją administracyjną. Z jednej strony (na co zwrócił uwagę NSA) zawiera on regulacje typowo wewnętrzne dotyczące funkcjonowania samego lotniska, z drugiej zaś - na obszarze objętym planem określa on dopuszczalne gabaryty obiektów budowlanych i naturalnych, jak również koncepcję rozwoju przestrzennego wrazz zagospodarowaniem stref wokół lotniska. Plan ten zawiera także powierzchnie ograniczające przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu oraz powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy (w skrócie powierzchnie ograniczające). "W tym zakresie plan generalny ma skutek zewnętrzny kształtując prawa i obowiązki osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach stref,w szczególności poprzez określenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy. Te uregulowania dotyczące powierzchni ograniczających mają charakter ogólny i abstrakcyjny". O abstrakcyjnym charakterze tych ustaleń świadczy również art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, wprowadzający właściwie zakaz wydania decyzjio warunkach zabudowy dla terenu objętego planem generalnym lotniska; powodujący, że w sytuacji, kiedy gmina nie uchwali planu miejscowego dla nieruchomości objętej zakresem planu generalnego lotniska jej zabudowa będzie niedopuszczalna, a wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w istocie bezterminowo zawieszone.W efekcie NSA we wskazanym powyżej wyroku (biorąc pod uwagę także charakter normatywny planu generalnego) przyjął - a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ocenę tę w pełni podziela - że przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu jest w sposób oczywisty niezgodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP.Podzielając pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku NSA z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24 należy odmówić zastosowania art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jako pozostającego w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. Brak ogłoszenia tego dokumentu (odpowiedniej publikacji) wyklucza bowiem, aby mógł on być w analizowanym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu.W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że gdy przepis nie jestw oczywisty sposób zgodny z Konstytucją RP, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją RP. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji RP także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją RP. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (patrz wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14 i powyżej przywoływany z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24).To było przyczyną, dla którego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. skoro zastosowane przepisy, a przede wszystkim ich wykładnia pozostawała w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP. Dlatego też należało uchylić zaskarżony wyrok.Jedynie informacyjnie w tym miejscu należy zaznaczyć, że mimo iż Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu czyni to według stanu prawnego z daty wydania tegoż aktu, nie uwzględniając zmian stanu prawnego i faktycznego powstałego po jego wydaniu, to zaistniała okoliczność dotycząca tego, że przepis art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze został uchylony ustawą z dnia 5 grudnia 2024 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze, a nowelizacja ta weszła w życiez dniem 25 stycznia 2025 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 31), jedynie wzmacnia stanowisko wyrażone w tym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 608/25) .Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związkuz powyższym Sąd mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uchylił zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt 1 zaskarżonego wyroku).Orzekając ponownie w sprawie organ pierwszej instancji obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę i przystąpić do rozpatrzenia sprawyz wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy.Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..