Postanowienie - II GW 102/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Drogi publiczne, Spór kompetencyjny/Spór o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy Jędrzejów w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia niezWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Drogi publiczne, Spór kompetencyjny/Spór o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta i Gminy Jędrzejów w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia niez
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Izabella Janson
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 11 czerwca 2025r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a." oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024r,. poz. 572; dalej: "k.p.a."), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") a Burmistrzem Miasta i Gminy Jędrzejów (dalej też: "Burmistrz") w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z 16 września 2024r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu średniego ciśnienia PEdn25.Przedstawiając stan sprawy GDDKiA wskazał, że w dniu 16 września 2024r. P. Sp. z o.o., złożyła do GDDKiA wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym urządzeń technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłącza gazu średniego ciśnienia PEdn25". Zgodnie z załączonym do wniosku wypisem z ewidencji gruntu działka [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Lokalizowane w pasie drogowym urządzenie obce miało stanowić przyłącze gazowe do budynku zlokalizowanego przy ul. [...] (działka o nr ew. [...]).Pismem z 17 października 2024r. GDDKiA na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), przekazała w.w. wniosek do rozpoznania Burmistrzowi - jako zarządcy drogi gminnej, w której pasie planowana jest lokalizacja przyłącza gazowego objętego wnioskiem. W treści uzasadnienia przekazania sprawy wyjaśniono, że działka drogowa o nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji o numerze porządkowym [...] (działka nr [...]), zgodnie z protokołem zdawczo -odbiorczym z dnia 1 marca 2006r. w sprawie przekazania odcinków dróg nr 7 i nr 78 ("stary przebieg") w Jędrzejowie, sprawuje Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów, wobec czego jest on organem właściwym do zajęcia stanowiska w zakresie wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym liniowego urządzenia obcego. Wskazał też, że niezależnie od powyższego uzasadniania, sporny fragment drogi stanowi starodroże drogi krajowej DK 78, który to odcinek został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi. W takim zaś stanie prawnym sporny odcinek drogi stał się z mocy prawa odcinkiem drogi gminnej (niezależnie od zawartego w tej sprawie porozumienia).Pismem z 11 grudnia 2024r. Burmistrz zwrócił przekazany mu wniosek z 17 października 2024r.,wskazując, że sporna działka nie była objęta protokołem spisanym w dniu 10 października 2019r., pomiędzy GDDKiA (przekazującym) a Gminą Jędrzejów (przejmującym), do protokołu zdawczo - odbiorczego z 1 marca 2006r. w sprawie przekazania odcinków dróg krajowych Nr 7 i Nr 78 ("Stary przebieg") w Jędrzejowie. Jednocześnie stwierdził, że skoro z informacji katastralnej powiatu Jędrzejowskiego wg. stanu na 9 grudnia 2024r. wynika, iż działka drogowa [...] jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, to w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 25 i 39 u.d.p.Pismem z 23 grudnia 2024r. GDDKiA przekazał Burmistrzowi (po raz drugi) wniosek z 16 września 2024r., wyjaśniając, że ponowna analiza wniosku wykazała, iż działka [...] na wysokości posesji nr [...] (działka nr [...]) zgodnie z protokołem zdawczo - odbiorczym z 1 marca 2026r. w sprawie przekazania odcinków dróg krajowych nr 7 i nr 78 ("stary przebieg") w Jędrzejowie, Burmistrz przejął jako zarządca drogi z dniem 1 marca 2006r. odcinek "starego przebiegu" dróg krajowych nr 7 i 78 w Jędrzejowie tj. (...) ul. [...] od PI. [...] do włączenia na Chmielnik. Zgodnie zaś z załącznikiem graficznym do w.w. protokołu, część działki [...] obręb [...] (część ul. [...]), na której jest planowana lokalizacja przyłącza gazowego wskazana została jako "stary przebieg drogi krajowej nr 78". Załącznik ten jest integralną częścią ww. protokołu, a sam protokół jest nadal obowiązujący i wiążący. GDDKiA jest więc zarządcą drogi na części działki o nr ewid. [...] obręb [...], tj. odcinka ul. [...] od łącznicy węzła Jędrzejów Wschód do w kierunku Chmielnika, w pozostałej części działki o nr ewid. [...], obręb [...] (część działki na której planowana jest lokalizacja przyłącza gazowego) nie jest pasem drogi krajowej, lecz starodrożem tej drogi, który z mocy prawa na skutek zastąpieniem tego odcinka drogi innym jej przebiegiem stał się odcinkiem drogi gminnej.Pismem z 15 stycznia 2025r. Burmistrz ponownie odesłał ten wniosek GDDKiA. Swe stanowisko tym razem Burmistrz argumentował, że iż skoro działka o numerze ewidencyjnym [...] w Jędrzejowie nie została przekazana Gminie Jędrzejów zgodnie z treścią ww. protokołu, to wszelkie wyjaśnienia związane ze zmianą układu drogowego, w tym zastąpienia części drogi DK 78 nowym jej przebiegiem Burmistrza nie przekonują.Pismem z 28 stycznia 2025r. GDDKiA (po raz już trzeci) na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazała Burmistrzowi do rozpoznania wniosek PSG z 16 września 2004r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację przyłącza gazowego w pasie drogi krajowej. W uzasadnieniu przekazania wniosku GDDKiA po raz kolejny wyjaśniła, że działka [...] (ul. [...] w Jędrzejowie) stanowi obecnie drogę gminną (starodroże dawnego przebiegu drogi krajowej DK 78). Jak wyjaśniono - droga krajowa DK 78 przed jej przebudową miała przebieg przez centrum Jędrzejowa (przez rynek) i dalej w stronę Chmielnika przez ul. [...]. Wyjaśniono też, że decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr 53/2002 z 4 września 2022r. udzielone zostało pozwolenie na budowę wschodniej obwodnicy Jędrzejowa. Po oddaniu obwodnicy do użytkowania i po "przełożeniu" ruchu nowo wybudowany odcinek drogi krajowej, w oparciu o ówczesne brzmienie art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowym jej przebiegiem został pozbawiony swej dotychczasowej kategorii i stał się (z mocy prawa) odcinkiem drogi gminnej. Wskazano, że zgodnie z cytowanym wyżej przepisem odcinek ul. [...] od łącznicy węzła Jędrzejów - Wschód do Placu [...] (rynek) został pozbawiony dotychczasowej kategorii drogi (krajowej) i z mocy prawa stała się odcinkiem drogi gminnej.Pismem z 27 lutego 2025r. Burmistrz (po raz już trzeci) na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. "kolejny raz zwrócił" GDDKiA uprzednio (dwukrotnie) przekazany do rozpoznania wniosek PSG o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza gazowego w pasie drogowym. W uzasadnieniu wskazał, że kategorię drogi wiąże wyłącznie ze stanem własności gruntu.W tak opisanym stanie sprawy GDDKiA złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego: czy GDDKiA czy też Burmistrz winien rozpoznać wniosek PSG o umieszczenie urządzenia obcego (przyłącza gazowego) w pasie drogowym drogi gminnej (części obecnej ul. [...]).Podniósł, że dla dokonania powyższych ustaleń zasadnicze znaczenie według GDDKiA ma rozstrzygnięcie: czy zastosowanie znajdzie tu przepis art. 2a ust. 1 u.d.p. który to przepis wiąże kategorię drogi z prawem własności terenu na którym droga ta jest położona, czy też znajdzie zastosowanie przepis z art. 10 ust. 5 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień przebudowy układu drogowego drogi krajowej S7, tj. na rok 2005 - będący lex specialis w stosunku do art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p.), stanowiący że starodroże drogi krajowej (odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi) z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Jędrzejowa, stwierdził, że istota sprawy nie sprowadza się do tego kto jest właścicielem i trwałym zarządcą działki, jak to przedstawia wnioskodawca, lecz uznanie kto faktycznie działkę taką ma w zarządzie. Skoro zatem wnioskodawca nie przekazał przedmiotowej działki organowi to nie może obecnie zmieniać swego stanowiska i przekonywać, że nie jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy poprzez wydanie decyzji w sprawie lokalizacji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009r., sygn. akt I OW 180/09).Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu, co ma zasadnicze znaczenie jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) albo zapewnienia stronie ochrony prawnej poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy (spór negatywny).W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr 53/2002 z 4 września 2002r., zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie budowę obwodnicy m. Jędrzejowa w ciągu drogi krajowej nr 7 - odcinek od km 554+941.71 do km 560+736.19 na terenie Jędrzejowa oraz sołectwa: Łączyn, Podchojny i Piaski. Realizacja tej inwestycji rozpoczęła się od lipca 2003r., natomiast pozwolenie na użytkowanie zarządca drogi otrzymał 1 lipca 2005r. decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wskazać należy, że art. 10 ust. 5 u.d.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej drogi (obwodnicy) stanowił, że odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte w postanowieniach z 18 grudnia 2024r., sygn. akt II GW 88/24 oraz II GW oraz z 26 sierpnia 2025r., sygn. akt II GW 94/25 - Postanowienia NSA dostępne w internecieBrak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do dokonania odmiennej oceny, skoro rozstrzygnięcie to pozostaje w zgodzie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanej drogi (obwodnicy). Zasadnie podniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, że w niniejszej sprawie irrelewantny jest status własnościowy działki, albowiem zarząd drogą publiczną nie pozostaje w bezpośrednim związku z tytułem prawnym do gruntu, lecz determinuje go kategoria drogi. Pogląd ten znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020r., sygn. akt II GW 57/20 6 lipca 2023r., sygn. akt II GW 59/22). Nie budzi również wątpliwości, iż wniosek Spółki dotyczył wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza gazu średniego ciśnienia PEdn25.W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z 16 września 2024r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń technicznych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci przyłącza gazu średniego ciśnienia PEdn25 jest Burmistrz Miasta i Gminy Jędrzejów.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a..