Wyrok - I GSK 1319/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 233/23 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.IN.4115.43.31Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 233/23 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.IN.4115.43.31
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
nieustalone
Kwota główna
159 783,79 zł · kwota żądania
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 138
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 176
ppsa
art. 193
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA w Poznaniu lub sądem I instancji) wyrokiem z 6 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 233/23 oddalił skargę W. S. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej zwanego: organem II instancji lub SKO) z 9 stycznia 2023 r. znak: SKOJN.4115.43.3143.2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.Wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy:Decyzją z 23 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Radomia zobowiązał skarżącą, będącą organem prowadzącym N. w R., ul. [...], do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 159 783,79 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta Radomia do dnia zapłaty.Decyzją z 15 lipca 2022 r. SKO uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznawania.Od tego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 700/22 uchylił zaskarżoną decyzję.W dniu 15 września 2022 r. Prezydent Miasta Radomia po ponownym rozstrzygnięciu sprawy, pomimo wniesionego sprzeciwu wydał decyzję znak: WE- IV. 1710.4.2021.MH w sprawie określenia należności zobowiązując skarżącą do zwrotu za rok 2020 w tej samej wysokości co w decyzji z 23 lutego 2022 r.W zaistniałej sytuacji doszło do istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji dotyczących tej samej sprawy, a mianowicie decyzji z 23 lutego 2022 r. oraz decyzji 15 września 2022 r.Zaskarżoną decyzją znak: SKO.IN.4115.43.3143.2022 z 9 stycznia 2023 r. SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 15 września 2022 r., a to z uwagi na to, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy, a zatem decyzja z 15 września 2022 r., znak: WE-IV.1710.4.2021.MH (wydana jako późniejsza) winna być uchylona.Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2023 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji wydał dwie decyzje nakazujące skarżącej zwrot otrzymanej dotacji za 2020 r. w związku ujawnionymi nieprawidłowościami. Tak więc w jednym postępowaniu administracyjnym w obrocie prawnym funkcjonowały dwie tożsame zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo decyzje. Zatem zaistniała sytuacja nakazywała aby decyzje wydaną później wyeliminować z obrotu prawnego, a jednocześnie nie zachodziła potrzeba umarzania postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia skarżącej zwrotu niezasadnie pobranej dotacji, bądź wskazywania co do dalszego toku postępowania. Uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 15 września 2022 r. spowoduje, w ocenie sądu, że będzie się toczyło postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji za 2020 r., które jest na etapie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z 23 lutego 2022 r. znak: WE-IV.1710.4.2021 .MH.Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie złożonej skargi w całości; względnie – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie rozprawy.Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez uznanie, że organ II instancji może dokonywać swobodnej i dowolnej interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do kwestii rozstrzygnięć wydawanych przez organ II instancji, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że możliwe i prawidłowe jest tylko i wyłącznie uchylenie w całości decyzji organu I instancji, podczas gdy brzmienie wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazuje organowi drugiej instancji ściśle określony sposób postępowania, to jest albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istotny sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w częściArgumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji ograniczającej się wyłącznie do uchylenia decyzji organu I instancji, bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania.Nie budzi wątpliwości, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób wyczerpujący określa możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z tym przepisem organ ten może: uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.Treść wskazanego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania rozstrzygnięcia w sposób odmienny niż przewidziany przez ustawodawcę.Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ograniczył się wyłącznie do uchylenia decyzji organu I instancji, nie rozstrzygając jednocześnie sprawy co do jej istoty ani nie umarzając postępowania. Takie działanie stanowi naruszenie wskazanego przepisu.Nie można podzielić stanowiska, zaakceptowanego przez sąd I instancji, jakoby szczególna sytuacja polegająca na funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch decyzji dotyczących tej samej sprawy uzasadniała odstąpienie od dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nie przewiduje bowiem wyjątków uzależnionych od okoliczności faktycznych sprawy.W szczególności należy podkreślić, że eliminacja z obrotu prawnego jednej z decyzji powinna nastąpić przy zastosowaniu właściwych instytucji procesowych, w tym trybów nadzwyczajnych, a nie poprzez wydanie decyzji odwoławczej nieodpowiadającej ustawowemu modelowi rozstrzygnięcia.W konsekwencji należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie. Naruszenie to miało charakter istotny, gdyż doprowadziło do wydania aktu administracyjnego o wadliwej konstrukcji prawnej. Trafnie w tym kontekście skarżąca powoływała się również na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na rażące naruszenie prawa. Choć nie każde naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. musi automatycznie prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, to w niniejszej sprawie uchybienie to miało charakter kwalifikowany, ponieważ organ całkowicie pominął obligatoryjny element rozstrzygnięcia. W konsekwencji błędna ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, polegająca na uznaniu, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skutkowała naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.Z tych względów, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a..