Wyrok - IV SAB/Wr 1227/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 26 marca 2026
Teza
Zobowiązano organ do wydania aktu. Administracyjne postępowanie, cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatZobowiązano organ do wydania aktu. Administracyjne postępowanie, cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załat
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa karna
Kwota główna
100 zł · grzywna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
prawo karne
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Anetta Makowska-Hrycyk
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Zobowiązano organ do wydania aktu
UZASADNIENIE
W dniu 23 sierpnia 2023 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.W dniu 19 lutego 2024 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 14 marca 2024 r. wraz z dokumentem podróży celem złożenia odcisków linii papilarnych, do złożenia dowodu posiadania ubezpieczenia zdrowotnego, informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o rejestry bezrobotnych oraz innych dokumentów, jak również do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku w wysokości 440 zł.W dniu 10 czerwca 2024 r. organ wystąpił z zapytaniem do Policji, ABW i Straży Granicznej.W dniu 15 lipca 2024 r. organ otrzymał pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2024 r. informujące, że Sąd Rejonowy w Oławie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II K 8/23 skazał cudzoziemca za czyn z art. 178a § 1 k.k. (wyrok prawomocny od 16 stycznia 2023 r.).Do organu wpłynęło również pismo z Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim z dnia 2 lipca 2024 r. informujące, że wnioskodawca figuruje w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terenie RP jest niepożądany z terminem obowiązującym wpisu 15 styczeń 2025 r. z uwagi na skazanie prawomocnym wyrokiem sądu.W dniu 2 lipca 2025 r. wnioskodawca złożył pismo zatytułowane "czynny żal – zawiadomienie o popełnieniu czynu zabronionego".W dniu 4 lipca 2025 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o zmianie celu pobytu z uwagi na zmianę pracodawcy.W dniu 5 sierpnia 2025 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania, a w dniu 18 sierpnia 2025 r. ponowne ponaglenie.W dniu 21 października 2025 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 10 października 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i § 2, art. 37 k.p.a. i wniósł o:- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,- orzeczenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi strona podała, że brak zezwolenia na pobyt paraliżuje jego życie zawodowe i prywatne, uniemożliwia stabilizację sytuacji prawnej, podejmowanie decyzji zawodowych i rodzinnych, budzi poczucie niepewności i bezsilności.W dniu 27 października 2025 r. organ wystosował pismo do Sądu Rejonowego w Oławie o nadesłanie odpisu wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r.W odpowiedzi na skargę z dnia 31 października 2025 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie z uwagi na zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA).Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), dalej u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do art. 112 ust. 2 cyt. ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszystkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych.Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), dalej u.o.p. w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r.Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie.Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2923/24).Przedmiotem skargi strony jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 23 sierpnia 2023 r. Termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Jednocześnie należało przyjąć, że art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości tylko do 30 czerwca 2024 r.Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ po 30 czerwca 2024 r. nie prowadził już żadnego postępowania dowodowego i nie wydał decyzji w sprawie pobytu czasowego, pomimo 60 – dniowego terminu do załatwienia sprawy. Jedynie po otrzymaniu skargi do WSA wystąpił do Sądu Rejonowego w Oławie w dniu 27 października 2025 r. o nadesłanie odpisu prawomocnego wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r.Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Tym samym można mówić o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.o.c.W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku oraz przewlekle prowadził postępowanie, co orzeczono w pkt III sentencji wyroku.Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązywał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).Biorąc zaś pod uwagę obowiązywanie przepisu ustawowego - art. 100d u.o.p., zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących wniosków o pobyt czasowy wówczas do 30 września 2025 r., Sąd uznał (pkt II i pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d u.o.p. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.Z uwagi na niestwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie.Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł).Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.