Wyrok - II SA/Kr 118/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności. Ochrona dóbr kultury, Rejestr zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego położonego w O. , os. [...], dz. ewid. nr [...] -Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności. Ochrona dóbr kultury, Rejestr zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego położonego w O. , os. [...], dz. ewid. nr [...] -
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Małgorzata Łoboz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
UZASADNIENIE
II SA/Kr 118/26UZASADNIENIE7 stycznia 2026 r. P. C. (dalej: "skarżący") wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ") z dnia 30.11.2017r. polegającej na włączeniu budynku mieszkalnego (Os. [...] O. , działka nr [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: "WEZ") i zasądzenie kosztów postępowania (zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewyjaśnienie powodów uznania za zabytek ("2. Czas powstania: II ćw. XX w."; "6. Formy ochrony" – pusta rubryka; jedno zdjęcie nieprzedstawiające całego budynku) oraz pominięcie: wymiany wszystkich okien (2005 r.), zmiany pokrycia dachu z dachówki cementowej na blachę, a także murowanej dobudówki z tyłu;2) art. 6 w zw. z art. 8 kpa przez nieustalenie zabytkowości i brak analizy całego budynku, który zmienił pierwotną formę;3) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.o.z.") przez uznanie za zabytek bez ekspertyzy i badań;4) § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej: "rozporządzenie"), bo zabytkowy charakter nie został potwierdzony, a dane w karcie ewidencyjnej nie są wyczerpujące i prawdziwe.W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że o czynności dowiedział się 12 grudnia 2025 r., a sporządzenie skargi było trudne, bo przy piśmie z 2 grudnia 2025 r. organ – zamiast karty ewidencyjnej WEZ – przesłał mu kartę adresową gminnej ewidencji zabytków z 30 listopada 2017 r., gdy tymczasem 31 grudnia 2025 r. wójt poinformował go, że budynek wcale nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Skarżący podniósł, że budynek nie został sfotografowany w całości, ale już na tym jedynym zdjęciu, na którym nie widać murowanej dobudówki, widać, że stolarka okienna i pokrycie dachu są zmienione. Budynek nie wyróżnia się na tle innych w okolicy, tj. nie ma drewnianych zdobionych elementów, urokliwych ganeczków czy wytworów lokalnych twórców; wykazuje powierzchniowe podobieństwo do innych drewnianych budynków w O. i w O. , w tym także do nowo powstałych, które jednak nie zostały ujęte w WEZ. Fotografia wykonana z jednej strony, w połączeniu ze skrótowymi informacjami o położeniu i wieku nijak nie dokumentują zabytkowości budynku.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: 1) w dniu włączenia do WEZ nie było obowiązku informowania właściciela o podjętych czynnościach; 2) zarzut naruszenia przepisów kpa jest nietrafny, bo postępowanie nie było nimi regulowane; 3) zlecenie opinii biegłego przez wyspecjalizowany organ dysponujący kompetentną kadrą nie było konieczne; 4) w przypadku WEZ mówimy o stosunkowo krótszym upływie czasu stanowiącym o zabytkowości, choć obecnie do rejestru zabytków wpisywany są obiekty młode (np. Pałac Kultury w Warszawie, mieszkanie Tadeusza Brzozowskiego w bloku z lat 70.).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.Na wstępie należy zreasumować krótko stan faktyczny wyłaniający się na tle sprawy.Czynność włączenia budynku mieszkalnego położonego na [...], O. , do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, miała miejsce w dniu 30.11.2017r. bez powiadomienia właściciela. Założono kartę ewidencyjną obiektu nieruchomego, która zawiera zdjęcie i opis obiektu: " budynek wolnostojący, drewniany, szalowany z zewnątrz, kryty dachem dwuspadowym. pokryty blachą trapezową". Zalecono zachowanie obiektu w pierwotnej formie, z uwagi na wartość historyczną obiektu (czas powstania II poł. XX w.). W karcie znalazło się stwierdzenie, że budynek jest w dobrym stanie. Karta nie zawiera wskazania szczególnych wartości historycznych.Przechodząc do aspektów prawnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. W czerwcu 2011r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2011.113.661). Oto przepisy tegoż rozporządzenia obowiązujące w tej materii:§ 10.1.Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki:1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej.2.Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.§ 13. Kartę ewidencyjną zabytku sporządza się co najmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden jest włączany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a drugi do krajowej ewidencji zabytków.§ 14. 1.Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.2.Generalny Konserwator Zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków.§ 15. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.Formalnie zatem wymogi rozporządzenia zostały spełnione, albowiem hasłowo wypełniono kartę ewidencyjną. Jednak nie zawiadomiono właściciela i nie wskazano, na czym polega zabytkowy charakter obiektu. W ocenie Sądu takie postępowanie, jak w niniejszej sprawie, było bezspornym brakiem dbałości organów także o respektowanie praw właściciela nieruchomości. Nie należy bowiem zapominać, że wpis do WEZ nie jest dla właścicieli neutralny, ale łączy się z pewnymi ograniczeniami prawa własności.Jak już wspomniano, zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków w znaczeniu formalnym nie stanowi formy ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.o.z. Jednakże ta forma opieki nad zabytkiem ogranicza własność, ponieważ włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje automatycznie obowiązek włączenia go do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.). Wiąże się to z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28-30 u.o.z.o.z.Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W tym zakresie trafne jest spostrzeżenie organu o nie stosowaniu k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w wojewódzkiej /gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ).W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych podkreślano, że wspomniany brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są.Zatem stwierdzenie braków w dokumentacji obiektu polegających na nie określeniu przyczyn uznania go za zabytkowy, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisu § 14 rozporządzenia z 2011r., albowiem świadczy o niesprawdzeniu przez wojewódzkiego konserwatora, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Jest to naruszenie istotne, gdyż wiąże się z nieustaleniem, czy obiekt jest zabytkiem, a w każdym razie nie uzewnętrznieniem tego ustalenia, jeśli miało miejsce.Co się tyczy twierdzenia, że przepisy nie przewidywały obowiązku powiadomienia właściciela, trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym (nawet tak uproszczonym) zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez konserwatora.Postępowanie w tym zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania, które trudno jest skutecznie zakwestionować podmiotom nie mającym specjalistycznego wykształcenia.Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny.Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a.O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.