Wyrok - II SA/Gl 1260/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie. Nadzór budowlany, Uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. S.A. w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 sierpnia 2025 r., nr WINB-WOA.7722.165.2025.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone posUchylono zaskarżone postanowienie. Nadzór budowlany, Uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. S.A. w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 sierpnia 2025 r., nr WINB-WOA.7722.165.2025.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone pos
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
poszkodowany
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Beata Kalaga-Gajewska
Podstawa prawna
art. 109
kpa
art. 110
kpa
art. 126
kpa
art. 15
kpa
art. 127
kpa
art. 144
kpa
art. 151
kpa
art. 141
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie
UZASADNIENIE
Skarga spółki "B" S.A. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "organ "odwoławczy") z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.165.2025.ZS, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:Z uwagi na skargi mieszkańców O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") zawiadomił Spółkę o wyznaczeniu na dzień 24 czerwca 2025 r. terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych w przedmiocie budowy prowadzonej przy ul. [...] w O. Na umotywowany wniosek Skarżącej termin kontroli został zmieniony i wyznaczony na dzień 8 lipca 2025 r. W dniu 24 czerwca 2025 r. PINB wezwał Spółkę do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących realizowanych robót budowlanych oraz przekazanie dokumentacji związanej z prowadzoną inwestycją.W dniu 24 czerwca 2025 roku do PINB wpłynęła ekspertyza techniczna opracowana 20 czerwca 2025 r. przez D. M. (upr. nr [...]).Na podstawie danych z rejestru gruntów organ I instancji ustalił, że właścicielem działki nr [...] w O. przy ul. [...] jest Spółka.Do akt sprawy dołączono dokumentację projektową dot. zgłoszenia zarejestrowanego pod znakiem: [...] w sprawie przebudowy sieci wodno-kanalizacyjnych wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i wodociągowej oraz przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej dla dwóch budynków handlowo-usługowych w O. ul. [...] oraz zaświadczenie Starosty [...] z dnia 22 maja 2024 roku, znak: [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego przebudowy sieci wodno-kanalizacyjnych, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacji sanitarnych w O. przy ul. [...] , działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...].W dniu 8 lipca 2025 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości, na której wykonano prace budowlane objęte zgłoszeniem znak: [...] . W ich trakcie organ I instancji stwierdził, że Spółka wykonała przygraniczną budowlę - konstrukcję oporową wykonaną w systemie [...] . Budowla posiada kształt litery "L" i jej długość wynosi ok. 115 m (dłuższy bok ok. 90 m i krótszy ok. 25 m). Budowla ta składa się z materiałów budowlanych tj. prefabrykowanych paneli z siatki stalowej połączonych jednokierunkowymi poziomymi georusztami [...] zbrojącymi zasyp kruszywa i gruntu, zabezpieczonej jednocześnie z zewnątrz matami z włókna kokosowego zbrojonego siatką georusztu. Konstrukcja posiada zmienną wysokość od 0,7 m do 4,8 m oraz zmienne nachylenie. Odległość spodu konstrukcji oporowej od ogrodzeń działek przy dłuższym boku budowli wynosi od ok. 80 cm do ok. 90 cm. Spółka nie okazała dokumentacji projektowej dotyczącej przedmiotowej budowli.W dniu 9 lipca 2025 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przygranicznej budowli - konstrukcji oporowej wykonanej w systemie [...], zrealizowanej w O. przy ul. [...] na terenie nieruchomości nr [...], o długości ok. 115 m i składającej się z prefabrykowanych paneli z siatki stalowej połączonych z jednokierunkowymi poziomymi georusztami [...] zbrojącymi zasyp kruszywa i gruntu, zabezpieczonej jednocześnie z zewnątrz matami z włókna kokosowego zbrojonego siatką georusztu.Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 11 lipca 2025 roku, znak: [...] organ I instancji nakazał Spółce wstrzymanie budowy w zakresie opisanej wyżej przygranicznej budowli - konstrukcji oporowej.W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że Spółka wykonała roboty budowlane, które doprowadziły do powstania budowli pełniącej funkcję konstrukcji oporowej utrzymującej ciężar/obciążenia własne oraz ewentualne obciążenia mogące powstać na powierzchni przy krawędzi konstrukcji oporowej. Wskazał, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem obejmował przebudowę sieci, a nie budowę nowego obiektu tj. przygranicznej konstrukcji oporowej. Tym samym przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i stanowi samowolę budowlaną.Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli w ustawowym terminie T. B., D. B., A.L., J. L. i J. N.. Skarżący wskazali, że nie wyrażają zgody na legalizację wykonanego obiektu budowlanego. Podnieśli również, że przedmiotowy obiekt swoim oddziaływaniem obejmuje ich działki i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W ocenie składających zażalenie realizowana inwestycja jest niezgodna z dokumentacją techniczną.Zażalenie na postanowienie organu I instancji w dniu 12 sierpnia 2025 r. wniosła również Spółka, która zarzuciła organowi I instancji1. naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) - dalej "P.b.", poprzez błędne uznanie, że prowadzone przez Spółkę prace budowlane stanowią samowolę budowlaną, podczas gdy objęte są one zgłoszeniem skutecznie przyjętym w dniu 22 maja 2024 r. przez Starostę [...] , znak: [...];2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:a) Spółka wzniosła konstrukcję oporową, podczas gdy w istocie zrealizowano wyłącznie prace polegające na stabilizacji gruntu;b) "przygraniczna budowla - konstrukcja oporowa" stanowi samodzielny obiekt budowlany, podczas gdy ww. prace traktować można najwyżej jako urządzenie budowlane, umożliwiające użytkowanie przebudowywanej sieci wodnokanalizacyjnej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej, co w konsekwencji prowadzi zarazem do niemożliwości wykonania ewentualnej rozbiórki spornej "budowli".Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. znak: WINB-WOA.7722.165.2025.ZS, ŚWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie. W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do dokonanej przez PINB kwalifikacji robót budowlanych jako budowy budowli - konstrukcji oporowej. ŚWINB zwrócił uwagę, że z punktu widzenia ustawy Prawo budowlane obiekt należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W jego ocenie wykonane przez inwestora roboty budowlane miały na celu zabezpieczenie skarpy o zmiennej wysokości, wykonanej w ramach inwestycji prowadzonej w oparciu o zgłoszenie znak: [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa dotycząca zgłoszenia inwestycji przebudowy sieci wodno-kanalizacyjnych, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacji sanitarnych w O. przy ul. [...] , nie przewiduje budowy spornej konstrukcji oporowej, natomiast założenia projektowe uwzględniają zmianę rzędnych podczas prowadzonych robót związanych ze zgłoszona inwestycją.Wskazał, że budowa konstrukcji oporowych nie została przez ustawodawcę zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie ŚWINB, jeżeli inwestor wykonał w oparciu o skuteczne zgłoszenie roboty budowlane, których skutkiem jest powstanie skarp i nasypów wymagających zabezpieczenia, powinien był wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej, o udzielenie pozwolenia na budowę odpowiedniej konstrukcji oporowej. Ponieważ Spółka takiego pozwolenia na budowę nie uzyskała to tym samym przedmiotowa budowla została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej.Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wzniesienie konstrukcji oporowej stanowi odrębną inwestycję i nie może być kwalifikowane jako odstąpienie od przedłożonej do zgłoszenia, znak: [...], dokumentacji projektowej. Dokumentacja ta nie przewiduje budowy konstrukcji oporowej, a sama tego rodzaju budowla pełniąca funkcję oporową wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu ŚWINB wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują bezwzględnej sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, ponieważ inwestor ma możliwość złożenia wniosku o legalizację, a po spełnieniu warunków określonych w art. 48 i nast. P.b. tj. przedłożeniu kompletnej dokumentacji legalizacyjnej oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej - uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.W zakresie oddziaływania konstrukcji oporowej na nieruchomości stron składających zażalenie organ odwoławczy zaznaczył, że immisje związane z prowadzoną budową mogą uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, ale organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania spraw cywilnych. W zakresie oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie organy nadzoru budowlanego weryfikują zgodność budowy z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, ale dopiero na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. ŚWINB stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi – ani podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2025 roku ani w ekspertyzie technicznej z dnia 20 czerwca 2025 r.W zakresie pozostałych zarzutów ŚWINB zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczy wyłącznie budowy konstrukcji oporowej.W związku z brakiem możliwości rozpoznania przez ŚWINB zażalenia Skarżącej wywiodła ona - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika -skargę na postanowienie organu odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2025 r. i zarzuciła mu:1. naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej "k.p.a.", poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem zażalenia wniesionego przez Skarżącą w dniu 12 sierpnia 2025 r.2. naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że prowadzone przez skarżącego prace budowlane stanowią samowolę budowlaną, podczas gdy objęte są one zgłoszeniem skutecznie przyjętym w dniu 22 maja 2024 r. przez Starostę [...] , znak: [...];3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że:a) Skarżąca wzniosła konstrukcję oporową, podczas gdy w istocie realizowano wyłącznie prace polegające na stabilizacji gruntu;b) "przygraniczna budowla - konstrukcja oporowa" stanowi samodzielny obiekt budowlany, podczas gdy ww. prace traktować można najwyżej jako urządzenie budowlane, umożliwiające użytkowanie przebudowywanej sieci wodnokanalizacyjnej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej, co w konsekwencji prowadzi zarazem do niemożliwości wykonania ewentualnej rozbiórki spornej "budowli".Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ŚWINB, względnie (w przypadku stwierdzenia przez tut. Sąd braku podstaw do takiego działania) o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB;2. wstrzymanie w całości wykonalności zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", przez ŚWINB, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez WSA w Gliwicach;3. zasądzenie od ŚWINB na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentacje uzasadniającą wniesione zarzuty.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie przyznał, że zaskarżone postanowienie odnosi się tylko do zarzutów podniesionych w zażaleniu wniesionym przez T. B., D. B., A. L., J. L. i J. N. ŚWINB wskazał, że zażalenie Skarżącej wpłynęło do organu pierwszej I instancji w dniu 12 sierpnia 2025 roku, natomiast do ŚWINB zostało przekazane w dniu 20 sierpnia 2025 roku, tj. po wydaniu zaskarżonego postanowienia. W związku z zaistniałą sytuacją prawną uniemożliwiającą procedowanie co do zażalenia Skarżącej ŚWINB w dniu 16 września 2025 roku pismem znak: [...] zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") o ocenę zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 7 sierpnia 2025 r.Pismem z dnia 12 listopada 2025 r. znak: [...] Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował tut. Sąd, że postanowieniem GINB z dnia 10 października 2025 r., znak: [...] . postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ŚWINB z dnia 7 sierpnia 2025 r. zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1260/25 tut. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia.Pismem z dnia 15 grudnia 2025 r. T. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odpowiedź na skargę wnosząc o oddalenie skargi w całości.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Skarga jest uzasadniona.Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB z 7 sierpnia 2025 r.Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał, i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r. (FPS 10/00, ONSA 2001/2, poz. 56), uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Powyższe stanowisko dotyczące decyzji administracyjnych zgodnie z art.126 k.p.a. stosujemy odpowiednio do postanowień.W kontrolowanej sprawie bezsporna pozostaje kwestia braku weryfikacji przez organ odwoławczy skutecznego doręczenia postanowienia organu I instancji Skarżącej. W aktach postepowania brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia organu I instancji przez Skarżącą. Zażalenie Skarżącej na to postanowienie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 20 sierpnia 2025 r., a więc po dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia (7 sierpnia 2025 r.). Problem wadliwości swojego postanowienia został zauważony przez organ odwoławczy, który wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie jego nieważności. Z uwagi na fakt, iż skarga Skarżącej doprowadziła do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego przed tut. Sądem organ ten zwiesił swoje postępowanie i poinformował o tym Sąd.Z uwagi na istotne i bezsporne naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. (naruszenie zasady dwuinstancyjności), art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (ponieważ rozpatrzył zażalenie na akt, który nie wszedł jeszcze do obrotu prawnego) Sąd na podstawie art. 151 k.p.a. orzekł jak w sentencji.Orzekając ponownie organ I instancji ustali w jakiej dacie postanowienie organu I instancji zostało doręczone Skarżącej i czy Skarżąca złożyła zażalenie w terminie wynikającym z art. 141 § 2 k.p.a. W zależności od dokonanych ustaleń organ odwoławczy podejmie dalsze czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego.. W zależności od dokonanych ustaleń organ odwoławczy podejmie dalsze czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego.