Wyrok - II SA/Go 65/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Funkcjonariusze Straży Pożarnej6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 listopada 2025 r., nr XXVII/479/2025 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochStwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Funkcjonariusze Straży Pożarnej6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 listopada 2025 r., nr XXVII/479/2025 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników och
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Jacek Jaśkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
UZASADNIENIE
1. Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] listopada 2025 r. uchwałę nr XXVII/479/2025 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatówna strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych o następującej treści:§ 1. ust. 1 Wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył:1) w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu, a także brał udział w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, ustala się na kwotę 20,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu;2) w szkoleniu, ustala się na kwotę 1,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia;ust. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ustala się na kwotę 1,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.W § 2, § 3 i § 4 tej uchwały uregulowano jej wejście życie i utratę mocy poprzednio obowiązującej regulacji.W podstawie prawej tej uchwały wskazano art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 244; dalej jako u.o.s.p.).Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 3 grudnia 2025 r. pod pozycją 2964.2. Skargę na tę uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda [...] w części dotyczącej:1) § 1 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów: "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu";2) § 1 ust. 1 pkt 2 w zakresie słów: "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia";3) § 2 w zakresie słów: "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia", zarzucając w tym zakresie istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2u.o.s.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie - obok wysokości ekwiwalentu - również sposobu jego naliczania, a także niezgodnie ze sposobem naliczania przyjętym przez ustawodawcę w zakresie ekwiwalentu dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za udział w zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym oraz za uczestnictwo w szkoleniu. Z tych względów wniesiono o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jakkolwiek z jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że podziela ocenę prawna Wojewody i zgadza się z zarzutami skargi.W odpowiedzi podniesiono też, że organ uchwałodawczy gminy nie miał dostatecznie czasu, by dokonać autokontroli i wniesiono o nieobciążenie gminy kosztami postępowania sądowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.).5. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy.Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).6. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również:1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a u.o.s.p.).Zgodnie z ust. 2 tego przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań,o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (15 ust. 3u.o.s.p.).7. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost wskazuje, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Posługując się terminologią zawartą w ustawie należy rozróżnić pojęcia "ustalenia wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy zatem do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa art. 15 ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p., z którego wynika, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny.W orzecznictwie dotyczącym takich spraw podkreśla się, że zwrot "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki" odnosi się nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., III OSK 1337/24 oraz wyrok tutejszego sądu z dnia 17 grudnia 2025 r., II SA/Go 646/25; CBOSA).8. Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy. Takie powtórzenia wówczas należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności. Jednakże powtórzenie ustawy musi być pełne, w pełni tożsame z regulacją wyższego rzędu, tak aby nie było wątpliwości co do zakresu normy rekonstruowanej z aktu prawa miejscowego i jej zgodności z ustawą. Jeśli nie zachodzi powyższa tożsamość, można mówić o sprzeczności z ustawą, którą należy uznać za istotne naruszenie prawa przez akt prawa miejscowego.8. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w zaskarżonej uchwale, w której Rada Gminy określiła nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP przez wskazanie stawki godzinowej (do czego była uprawniona i zobowiązana), ale także wskazała, odmiennie niż określa to ustawa, że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu (§ 1 ust. 1 pkt 1) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia" (§ 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala organowi stanowiącemu gminy jedynie na ustalenie wysokości ekwiwalentu, a nie na określenie sposobu jego obliczania.9. Ponadto decydując się na zbędne powtórzenie ustawy organ uczynił to w sposób niepełny, a mianowicie pominęła dalszą część przepisuart. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p., określającą moment, od którego nalicza się ekwiwalent, co może prowadzić do sporów na tym tle, a mianowicie wywodzenia, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz okresu wcześniejszego, np. pojawienia się w jednostce OSP.W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. To, że akt pozostał w niezaskarżonej części w mocy nie oznacza, że organ nie może go uchylić i zmienić. W takim jednak przypadku, inaczej niż w zakwestionowanej przez sąd części, derogacja nie będzie miała mocy wstecznej.O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając częściowo wniosek organu i ograniczając zasądzone koszty zastępstwa procesowego do połowy bazowej kwoty.., uwzględniając częściowo wniosek organu i ograniczając zasądzone koszty zastępstwa procesowego do połowy bazowej kwoty.