Wyrok - II SA/Sz 954/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie. Administracyjne postępowanie, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 października 2025 r. nr SKO Ma 420/2443/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, IUchylono zaskarżone postanowienie. Administracyjne postępowanie, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 października 2025 r. nr SKO Ma 420/2443/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, I
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Arkadiusz Windak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie
UZASADNIENIE
Wójt Gminy Kołbaskowo postanowieniem z dnia 16 lipca 2025 r., nr GN.6730.79.2025.MT, wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 tj.), dalej jako:"u.p.z.p." w zw. z art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej "k.p.a", zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie W., gmina K. - na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 8 października 2026 r.W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2025 r. do Urzędu Gminy Kołbaskowo wpłynął wniosek K. i T. L. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.Organ wyjaśnił, że Rada Gminy Kołbaskowo w dniu 25 października 2024 r. podjęła uchwalę nr [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. obręb B.. Dla przedmiotowej działki obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo, uchwalone uchwalą nr XIII/125/2015 z dnia 16 listopada 2015 r., które wskazuje kierunek: "strefa produkcji rolniczej". Informacja o przystąpieniu do sporządzania planu została ogłoszona w prasie oraz opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicach ogłoszeń. Termin składania wniosków wyznaczono do 7 marca 2025 r. Równocześnie rozpoczęto działania w zakresie zamówienia publicznego na wykonanie projektu. Ogłoszenie o zamówieniu publicznym na sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszono 16 kwietnia 2025 r.Zdaniem Wójta Gminy spełnione zostały ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania wynikające z art. 62 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p.W ocenie organu I instancji dodatkowymi przesłankami przemawiającymi za zawieszeniem postępowania są:- zasada racjonalnego planowania przestrzennego - zawieszenie postępowania zapobiega kolizjom między decyzją WZ, a planem miejscowym, chroniąc spójność przestrzenną i unikając chaosu przestrzennego;- ochrona interesu publicznego - decyzje administracyjne powinny być zgodne z polityką przestrzenną gminy. Wydanie decyzji WZ przed zakończeniem prac planistycznych mogłoby uniemożliwić realizację założeń planu;- zaawansowanie procesu planistycznego - trwają już czynności proceduralne i merytoryczne nad planem. Zawieszenie pozwala na spokojne zakończenie tych działań i rozstrzyganie spraw inwestycyjnych w oparciu o nowe przepisy miejscowe;- tymczasowy charakter zawieszenia - postępowanie zostaje zawieszone maksymalnie do 26 września 2026 r., co nie narusza interesu inwestora i zapewnia równowagę między interesem jednostkowym, a zbiorowym;-zapobieżenie potencjalnym konfliktom społecznym - zawieszenie pozwala uniknąć napięć wynikających z decyzji sprzecznych z oczekiwaniami lokalnej społeczności, która może brać udział w konsultacjach planistycznych;- utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15; WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 127/24).Zażalenie na ww. postanowienie złożyli inwestorzy – K. i T. L., zarzucając organowi naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie warunków zabudowy ze względu na procedurę planistyczną mającą na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainicjowaną uchwalą nr V/56/2024 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 25 października 2024 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. obręb B. czym doprowadzono do naruszenia:- art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w postaci zasady szybkości postępowania administracyjnego, dla której wyjątkiem jest możliwość, jaką daje zawieszenie postępowania, także z przyczyny podanej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.;- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w postaci prawa do zabudowy, a to poprzez uniemożliwienie im zagospodarowania terenu, do którego posiadają tytuł prawny, skoro dla nieruchomości nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś organ wstrzymuje się od wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;- art. 8 § 1 k.p.a. w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia 16 października 2025 r., nr SKO.Ma.420/2443/25, wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 tj.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzenia zażalenia P. L., utrzymało w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji.Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w ocenie Kolegium, zawieszenie postępowania jest uzasadnione i mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. To właśnie w zamierzeniach ustawodawcy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje podstawowym instrumentem kształtowania polityki przestrzennej gminy. W sytuacji, gdy gmina realizuje własną politykę przestrzenną w ramach przyznanego na mocy ustawy władztwa planistycznego i zmierza do uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia pozostają zdecydowanie odmienne niż treść złożonego wniosku o warunki zabudowy nie może być mowy o jakimkolwiek naruszeniu art. 62 u.p.z.p.Kolegium podało dalej, że uchwalenie planu miejscowego, a co najmniej wyłożenie projektu planu w okresie zawieszenia jest realne, na co wskazuje istnienie projektu samej uchwały planistycznej z dnia 26 czerwca 2023 r. i spodziewany postęp prac planistycznych. W tych warunkach podjęte zawieszenie pozostaje zasadne.Organ odwoławczy wskazał, że teren działki nr [...] na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia 16 listopada 2025 r nr XIII/125/2015 pozostaje oznaczony w studium jako strefa produkcji rolniczej. Z zasad i wytycznych szczegółowych dla tego gruntu (11.3.2) wynika, że "Na gruntach produkcji rolnej wyklucza się możliwość lokalizacji nowej zabudowy niezwiązanej z produkcją rolną. Realizację zabudowy zagrodowej, obiektów związanych z obsługą rolnictwa oraz obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych, dopuszcza się wyłącznie jako rozwój istniejących zainwestowanych terenów lub na działkach przekraczających średnią wielkość gospodarstwa w gminie. Zabudowę należy lokalizować na terenach rolnych o niskiej przydatności rolniczej. Obszary zalesienia obejmują tereny o niskiej przydatności rolniczej predysponowane do rezygnacji z funkcji rolniczej na rzecz funkcji leśnej. Wskazuje się realizację zalesień jako uzupełnienie istniejących kompleksów leśnych oraz tworzenie między nimi elementów łącznikowych."Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł T. L., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji czym rażąco naruszono zasadę prawdy obiektywnej i zasadę należytego zebrania materiału dowodowego, polegające na:- odrzuceniu jego zarzutu o pozorności czynności planistycznych bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie i bez weryfikacji faktycznego zaawansowania prac planistycznych w okresie 5 miesięcy od podjęcia uchwały, tj. według stanu na dzień złożenia przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy;- utrzymaniu w mocy postanowienia o zawieszeniu wyłącznie na podstawie formalnego faktu podjęcia uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi brak wykonania funkcji kontrolnej organu II instancji i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wydanego z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które opiera się na argumentach irrelewantnych prawnie (sprzeczność ze Studium, powołanie się na brak infrastruktury, pomimo jej istnienia), które nie mają zastosowania do aktu zawieszenia postępowania, lecz do jego merytorycznej oceny;- art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej oraz poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty przesłanek, którymi kierował się organ II instancji, akceptując instrumentalne wykorzystanie instytucji zawieszenia postępowania do zablokowania zgodnej z prawem inwestycji;- wskazanie w zaskarżonym postanowieniu błędnych danych wnioskodawcy - P. L., zamiast jego i jego żony K.Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na przyjęciu, że samo formalne spełnienie przesłanki w postaci podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (uchwała nr V/56/2024 z dnia 25 października 2024 r.) automatycznie uzasadnia zawieszenie postępowania, z pominięciem zasady proporcjonalności i konieczności wykazania realnego, a nie domniemanego, konfliktu między inwestycją, a przyszłym planem;- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, naruszenie hierarchii aktów prawnych oraz rażąco błędną wykładnię prawa, polegającą na:- uznaniu ustaleń Studium (uchwała nr XIII/125/2015), które nie jest aktem prawa miejscowego, za wiążącą przesłankę do zawieszenia postępowania, wbrew zasadzie, że jedyną podstawą merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest zamknięty katalog z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;- oparciu rozstrzygnięcia na przesłance pozaustawowej (rzekomej sprzeczności ze Studium - sprzeczność z utrzymaniem rolnego charakteru), co doprowadziło do bezprawnego ograniczenia prawa własności;- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i bezprawne wstrzymanie możliwości wykazania spełnienia ustawowych warunków zabudowy.Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień organów I i II instancji, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postanowieniu jako wnoszącego zażalenie podano P. L., gdzie faktycznie zażalenie złożyły inne osoby, tj. T. i K. L.. Wprawdzie zamiana danych osoby była wynikiem faktycznej pomyłki nie mniej argument taki nie jest do obrony, albowiem wada ta wykracza poza granice oczywistej omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2026 r., poz. 143 tj., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniem uzasadniającym jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.W rozpoznawanej sprawie za słuszny należy uznać argument strony skarżącej dotyczący błędnego wskazania w postanowieniu Kolegium wnioskodawcy P. L., zamiast T. i K. L.. Co więcej, zarówno sama sentencja postanowienia jak i treść jego uzasadnienia są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony wskazano bowiem (tak w sentencji jak i w uzasadnieniu postanowienia) jego numer "GN.6730.79.2025.MT" a zatem numer postanowienia wydanego w sprawie z wniosku K. i T. L., z drugiej zaś strony w sentencji wskazano jako żalącego się P. L.. Ponadto, w uzasadnieniu postanowienia określono inwestycję jako "budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną" natomiast w sentencji tego rozstrzygnięcia wskazano "budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną".Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, oczywistym jest, że w treści zaskarżonego postanowienia istnieje sprzeczność zarówno w samym rozstrzygnięciu, jak również pomiędzy tym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem, przy czym to właśnie rozstrzygnięcie, czyli ta część postanowienia , która wymieniona została w art. 124 § 1 k.p.a. (i bywa też nazywana sentencją), decyduje o tym w jaki sposób i w jakim zakresie orzekł organ. Uzasadnienie z kolei, czyli część postanowienia wymieniona w art. 124 § 2 k.p.a., służy wyjaśnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sensie faktycznym i prawnym. Te dwie części postanowienia muszą być ze sobą zgodne w ten sposób, że uzasadnienie objaśnia podjęte rozstrzygnięcie. Brak tej zgodności stanowi o naruszeniu przepisów art. 11 zw. z art. 124 § 1 oraz 124 § 2 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny bowiem wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, co powinno nastąpić w treści rozstrzygnięcia, a sytuacja, w której uzasadnienie nie przystaje do samego rozstrzygnięcia jest naruszeniem tych norm, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w obrocie prawnym znalazło się rozstrzygnięcie, które jest obarczone wadą sprzeczności zarówno w samym rozstrzygnięciu jak i sprzeczności pomiędzy tym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Z uwagi na powyższe nie sposób obecnie stwierdzić co właściwie było w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, ani czyje faktycznie zażalenie rozpoznano.W konsekwencji zatem Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji wyda postanowienie, w którym rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem będzie stanowiło jedną logiczną całość.Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu, ocena merytorycznych zarzutów stawianych zaskarżonemu postanowieniu na tym etapie postępowania jest przedwczesna.Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi - zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a..