Wyrok - II GSK 2065/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 581/22 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora TraUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 581/22 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Głównego Inspektora Tra
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 581/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi [...] (strona, skarżący, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 11 marca 2022 r., nr BP.501.1947.2021.1001.KI13.184608, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.W dniu 4 maja 2021 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...], dokonano kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy [...], wykonującego krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] (przedsiębiorstwo). W toku kontroli ustalono, że ww. samochód [...] nie został poddany badaniom technicznym, a termin pierwszego badania technicznego upłynął 24 kwietnia 2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD, organ I instancji) pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania wobec osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie (zawiadomienie doręczono 6 września 2021 r.). W piśmie z dnia 13 września 2021 r. skierowanym do organu I instancji skarżący podniósł, że w przedsiębiorstwie jest jednym z zarządzających transportem i do jego obowiązków nie należy zarządzanie operacyjne pojazdami wykonującymi przewozy z cementem na terenie kraju; obowiązki zarządzającego w tym zakresie wykonuje natomiast właściciel przedsiębiorstwa ([...]).Decyzją z dnia 22 września 2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (ustawa), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 zł. WITD zaznaczył, że zgodnie z danymi systemu Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD, Rejestr) jedyną osobą zarządzającą w firmie, zgłoszoną do systemu, jest skarżący. Zasady podziału kompetencji ustalone wewnątrz przedsiębiorstwa nie stanowią podstawy do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności jako zarządzającego transportem. Organ I instancji wskazał, że art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE stanowi, że termin "zarządzający transportem" oznacza "osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę, lub jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy", a zatem w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączenia odpowiedzialności skarżącego. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.Organ II instancji decyzją z dnia 11 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 września 2021 r. GITD ustalił stan faktyczny tożsamy ze stanem faktycznym przedstawionym przez organ I instancji, dokonując identycznej oceny prawnej tego stanu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że podział kompetencji wewnątrz przedsiębiorstwa nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność skarżącego jako zarządzającego transportem wykazanego w Rejestrze.Skarżący złożył skargę na ww. decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem organów I i II instancji, wpisy w Rejestrze są wiążące w sprawie naruszenia przepisów w zakresie wykonywania przewozu drogowego. Sąd Wojewódzki podniósł, że na podstawie art. 82g ustawy tworzy się Rejestr (ust.1), który jest prowadzony w systemie teleinformatycznym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (ust. 2). Rejestr ten zawiera ewidencje: przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego; poważnych naruszeń o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE)nr 1071/2009; osób, które zostały uznane za niezdolne do kierowania operacjami transportowymi przedsiębiorców do czasu przywrócenia dobrej reputacji, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 (ust. 4). W ewidencji przedsiębiorców gromadzi się miedzy innymi dane określające imię i nazwisko osoby zarządzającej transportem (art. 82h ust. 1 pkt 17 ustawy). Dane, o których mowa w art. 82h ust.1 pkt 17, przekazują niezwłocznie starostowie właściwi dla siedziby przedsiębiorstwa lub Główny Inspektor Transportu Drogowego (art. 82i ust. 1 pkt 1 ustawy). Wydruk (dane pobrane) z Rejestru dokonany przez właściwy organ jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji podniósł, że stanowisko organu, tak z resztą jak organu pierwszej instancji, w zakresie tego, że w wypadku zgłoszenia osoby zarządzającej do Rejestru umowy zawierane wewnątrz przedsiębiorstwa transportu drogowego, kształtujące odmiennie zakres obowiązków i odpowiedzialności w zakresie transportu drogowego, nie mają wpływu na odpowiedzialność wykazanej w Rejestrze osoby zarządzającej transportem, należy stanowczo potwierdzić. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie problem prawny wynikający z podnoszonych zarzutów przez skarżącego dotyczy jednak innej sytuacji. Skarżący wskazuje na wadliwość wpisu w Rejestrze, która spowodowana została przez organ (Starostę Powiatowego w [...]), który z mocy ustawy był zobowiązany do przekazania danych do Rejestru. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń w tym zakresie, czego nie uczyniono. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym postępowaniu organ uwzględni konieczność weryfikacji twierdzeń skarżącego co do wadliwości wpisu w Rejestrze i dopiero po usunięciu tych wątpliwości ostatecznie rozpatrzy sprawę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:I. przepisów prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 2 i 4 w zw. z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły ww. przepisy poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, czy skarżący powinien ponosić odpowiedzialność na gruncie powyższych przepisów, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z informacji pochodzącej z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD), wynika bezspornie, że na dzień kontroli drogowej skarżący był jedynym zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie [...], a zatem ponosił odpowiedzialność za całość operacji transportowych wykonywanych w ww. przedsiębiorstwie, czego na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący skutecznie nie podważył, nie przedstawiając dowodu przeciwko danym pochodzącym z KREPTD, ograniczając się jedynie do złożenia wyjaśnień, których treść nie została przez niego udowodniona ani uprawdopodobniona;II. przepisów postępowania, to jest:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że informacja pochodząca z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) o tym, że na dzień kontroli drogowej jedynym zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] był [...], nie jest wystarczająca dla uznania, że na dzień kontroli drogowej zarządzającym transportem u ww. przedsiębiorcy był skarżący, podczas gdy skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie przedłożył dowodów na ograniczenie jego odpowiedzialności jako zarządzającego transportem wyłącznie do międzynarodowych przewozów drogowych wykonywanych w przedsiębiorstwie [...];2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązkiem organów było zbadanie przyczyn wadliwości wpisu w KREPTD, spowodowanej nieprzekazaniem danych do Rejestru dotyczących drugiego z zarządzających transportem ([...]) przez Starostę Powiatowego w [...], podczas gdy na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani na etapie skargi skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność podziału obowiązków w przedsiębiorstwie pomiędzy dwóch zarządzających i transportem ([...]), ograniczając się jedynie do przedstawienia niepopartych dowodami twierdzeń o ustaleniach dokonanych na etapie podjęcia współpracy z przedsiębiorcą, a zatem, wbrew przekonaniu Sądu, skarżący nie udowodnił ani nawet nie uprawdopodobnił, że do dokonania zgłoszenia [...] jako zarządzającego transportem Staroście Powiatowemu w [...] w ogóle doszło, a co za tym idzie, nie uprawdopodobnił, że wpis w KREPTD nie odpowiadał prawdzie;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności, iż dane zamieszczone w KREPTD są jawne i publiczne, a zatem przy zachowaniu minimalnej staranności skarżący mógł zweryfikować dane w KREPTD dotyczące zarządzającego w przedsiębiorstwie [...], a w razie uznania, że dane te nie są zgodne z prawdą, podjąć działania w celu ich poprawienia (uzupełnienia), czego nie uczynił;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że dla oceny, kto ponosi odpowiedzialność na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d. za naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej, znaczenie ma treść oświadczenia przedsiębiorcy [...], wyrażonego pismem, które wpłynęło do Sądu 20 czerwca 2022 r., podczas gdy złożenie oświadczenia niepopartego dowodami na etapie postępowania sądowego należy uznać za mające na celu wyłącznie przedłużenie postępowania i doprowadzenie do przedawnienia karalności, a nie dążenie do osiągnięcia prawdy obiektywnej;5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania braku odpowiedzialności skarżącego za popełnienie naruszenia stwierdzonego podczas kontroli spoczywa wyłącznie na organach administracyjnych, podczas gdy skarżący nie jest zwolniony ze współdziałania z organami w toku postępowania przy wykazaniu okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu AdministracyjnegoNaczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – nie są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.3. Dokonując całościowej i zbiorczej weryfikacji zasadności wywiedzionych ekscepcji dotyczących naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego (zob. pkt I oraz II.1-5 petitum skargi kasacyjnej), należało podzielić zapatrywanie, że w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej istniały podstawy do sformułowania pozytywnej oceny w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji.Po pierwsze, uwzględniając charakter oraz cechy publicznego rejestru w postaci Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD/Rejestr), o którym mowa w art. 82g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), zawierającego ewidencję przedsiębiorców, którzy posiadają zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 82g ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 82h ust. 1 pkt 17 i 18 u.t.d.), w tym dane dotyczące osoby zarządzającej transportem oraz osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c u.t.d. (osoby fizycznej uprawnionej do wykonywania zadań zarządzającego transportem w jego imieniu, spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 2 rozporządzenia /WE/ nr 1071/2009), do których dostęp jest co do zasady jawny i publicznie dostępny (zob. art. 82j ust. 1 u.t.d.), za niewadliwy należało uznać pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że skoro – w momencie kontroli drogowej oraz w toku postępowania w sprawie – z danych zgromadzonych w Rejestrze wynikało, że jedyną osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie przewoźnika drogowego jest skarżący, to pozbawione przedstawienia przeciwdowodów twierdzenia wyżej wymienionego, że wpis rejestrowy jest wadliwy z tego względu, iż skarżący jest tylko "jednym z zarządzających transportem", nie mogły zostać ocenione jako podważające domniemanie wiarygodności wpisów w publicznym rejestrze urzędowym.Po drugie, zasadnie przyjęły kontrolowane organy, że również wydruk z Rejestru jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. stwarza podważalne domniemanie wiarygodności treści w nich stwierdzonych (art. 76 § 3 k.p.a.). Obalenie powyższego domniemania wymaga jednak przeprowadzenia przez stronę podważającą jego treść kontrdowodu. W tym zakresie nie można wymagać, aby organy orzekające w sprawie przeprowadzały z własnej inicjatywy przeciwdowody w celu obalenia domniemania wynikającego z treści dokumentów urzędowych, której same nie kwestionują. Ciężar dowodzenia (onus probandi) przesuwa się w tym zakresie na stronę, która podważa powyższe domniemanie.W związku z powyższym ogólne i hipotetyczne twierdzenia skarżącego, że rzekoma wadliwość wpisów w Rejestrze w zakresie danych osoby zarządzającej transportem (art. 82h ust. 1 pkt 17 u.t.d.) jest konsekwencją niewykonania przez właściwego starostę obowiązku, o którym mowa w art. 82i ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 82h ust. 1 pkt 17 oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.t.d., musiały zostać uznane za niezdatne do obalenia ustawowego domniemania, podobnie jak twierdzenia przewoźnika drogowego [...] (pismo z dnia 20 czerwca 2022 r., złożone dopiero w postępowaniu przed WSA), że pełni on funkcję osoby zarządzającej transportem w swoim przedsiębiorstwie.4. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz prawomocnym i ostatecznym oddaleniu skargi.5. Biorąc natomiast pod rozwagę sposób korzystania z uprawnień procesowych przez skarżący kasacyjnie organ (żądanie przeprowadzenia rozprawy, pomimo braku istotnych zagadnień prawnych w sprawie oraz znikomej wysokości nałożonej kary pieniężnej) oraz działając na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.-----------------------2., orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.-----------------------2