Postanowienie - II GW 125/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Drogi publiczne, Spór kompetencyjny/Spór o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa z dnia [...] sierpnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenie na lokalizację urządzeń niezwiązanych z potrzebaWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Drogi publiczne, Spór kompetencyjny/Spór o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa z dnia [...] sierpnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenie na lokalizację urządzeń niezwiązanych z potrzeba
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Izabella Janson
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 11 czerwca 2025r., Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa (dalej też: "Burmistrz"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a." oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024r,. poz. 572; dalej: "k.p.a."), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też: "GDDKiA") w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku inwestora Z. Sp. z o.o. w T. reprezentowanego przez B. Sp. z o.o. w L., w sprawie zezwolenia na lokalizację kanalizacji kablowej wraz z przyłączami oraz słupka kablowego w działkach nr. ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w miejscowości G.Przedstawiając stan sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa wskazał, że w dniu 15 maja 2025r. inwestor – Z. Sp. z o.o. w T. reprezentowana przez B. Sp. z o.o. w L. złożył wniosek, do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, w sprawie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury teletechnicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - kanalizacja kablowa wraz z przyłączami oraz słupek kablowy w działkach nr. ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w miejscowości G.Zawiadomieniem z 27 maja 2025r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał się jako niewłaściwy do rozpoznania wniosku strony uzasadniając, iż droga położona na działkach nr ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w m. G., stanowi drogę gminną - ul. [...] i bezsprzecznie nie jest drogą krajową - ekspresową S-17 i przekazał przedmiotowy wniosek wraz aktami sprawy do Burmistrza Miasta i Gminy PilawaBurmistrz pismem z 26 czerwca 2025r. zwrócił zawiadomienie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśniając, że droga położona na działkach nr. ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w m. G. powstała w trakcie realizacji zadania "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej S17 Warszawa (w. Zakręt) - Garwolin na odcinku węzeł "Lubelska" (bez węzła) - Garwolin (początek obwodnicy) z podziałem na trzy części: Część nr 3: na odcinku Kołbiel (koniec obwodnicy) - Garwolin (początek obwodnicy) od km 27+900 do km 40+915 dług. ok. 13,015 km." jako droga serwisowa, zaś drogi serwisowe stanowią własność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w związku z tym brak jest podstaw do wykonywania zadań zarządcy drogi przez Miasto i Gminę Pilawa.Pismem z 9 lipca 2025r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił pismo informując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z 27 maja 2025r.W tak opisanym stanie sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku inwestora Z. Sp. z o.o. w T. wskazując, że brak jest podstaw do przyjęcia jego właściwości do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Powyższe wynika z faktu, iż droga na działkach nr ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] nie stanowi drogi gminnej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025r., poz. 889) Burmistrz jest zarządcą dróg gminnych. Droga na działkach nr ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] została wybudowana jako część inwestycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i jest nowym ciągiem komunikacyjnym. Droga na działkach nr ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] nie została nigdy przejęta w zarząd Miasta i Gminy Pilawa, wobec czego brak jest podstaw do podejmowania czynności i działań dotyczących tej drogi, w tym wydawania zgód na zbliżenie budynku do drogi. Podkreślił, że droga na działce nr ewid. [...] została wykonana w trakcie realizacji zadania "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej S17 Warszawa (w. Zakręt) - Garwolin na odcinku węzeł "Lubelska" (bez węzła) - Garwolin (początek obwodnicy) z podziałem na trzy części: Część nr 3: na odcinku Kołbiel (koniec obwodnicy) - Garwolin (początek obwodnicy) od km 27+900 do km 40+915 dług. ok. 13,015 km." jako droga serwisowa. Dodatkowo podniósł, że kwalifikację wybudowanych dróg powinna poprzedzić ich inwentaryzacja połączona z analizą kategoryzacyjną uwzględniającą dotychczasowe ciągi komunikacyjne i ich klasyfikację. Błędnym jest stanowisko, iż wybudowane drogi należy zaliczyć do kategorii dróg gminnych tylko dlatego, że znajdują się na terenie danej gminy. Tym samym nie zgodził się z jednostronną kwalifikacją wybudowanych dróg i stanowiskiem GDDKiA przypisującym kompetencje zarządzania drogą na działkach nr ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] gminie Pilawa.W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniosła o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa, lako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku. Wskazała, że w trakcie realizacji inwestycji liniowych o znaczeniu międzynarodowym, takich jak budowa drogi ekspresowej nr S-17, zawsze dochodzi do ingerencji w istniejące ciągi drogowe, wobec czego do inwestora należy ich przebudowa i rozbudowa, w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych. W ramach tejże budowy niezbędnym stało się także ograniczenie liczby skrzyżowań z drogami niższych kategorii, zgodnie z wymaganiami określonymi § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z 9 marca 1999r. (Dz.U. 43 poz. 430, dalej: "rozporządzenie"). Stąd w ramach ww. inwestycji doszło do likwidacji bezpośrednich skrzyżowań dróg niższych kategorii z drogą krajową nr 17. Jednocześnie w celu zachowania ciągów komunikacyjnych, przerwanych inwestycją GDDKiA, dotychczasowe włączenia istniejących dróg, m. in. powiatowych i gminnych zostały zastąpione nowymi włączeniami poprowadzonymi nowymi odcinkami dróg lokalnych, które stanowią ich przedłużenie. Zlikwidowane lub poprzecinane w czasie budowy fragmenty dróg lokalnych należało uzupełnić nowo wybudowanymi odcinkami dróg w celu zapewnienia im, jak i wszystkim drogom podrzędnym, ciągłości oraz dojazdu do nieruchomości przyległych do nich, co zrealizowano m. in. poprzez budowę dróg lokalnych i dojazdowych, w tym uzupełniających odcinków tychże istniejących dróg, z włączeniem ich do sieci dróg lokalnych, przebiegających poprzecznie nad trasą S-17 (za pośrednictwem wiaduktów lub z bezpośrednim dostępem do trasy ekspresowej poprzez węzły). GDDKiA, wykonując przedmiotową inwestycję, była zobligowana do wybudowania również dróg o charakterze lokalnym w celu dojazdu do posesji, obsługi pól, użytków leśnych, planowanych na terenie gmin inwestycji zgodnych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, dróg komplementarnych komunikujących tereny ze starodrożem drogi krajowej nr 17, wiaduktami i węzłami nad S-17, a także dróg stanowiących sieć uzupełniającą drogi lokalne oraz drogi leżące w ciągu dróg lokalnych. Wskazała, że sporny odcinek drogi przed budową drogi ekspresowej nr S17 stanowił drogę powiatową DP 1312W. W warunkach w/w inwestycji wskutek ograniczenia dostępności drogi Nr 17 wybudowano nowy odcinek drogi powiatowej Nr 1312W. Wobec czego na podstawie art. 10 ust. 5f ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, (t.j. Dz.U. 2024 poz. 320, dalej: "u.d.p."), odcinek drogi powiatowej (stary przebieg) zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przedmiotowa droga umożliwia mieszkańcom gminy Pilawa komunikację z drogą krajową. Spełnia ona wszelkie wymagania jakie są niezbędna dla zaliczenia drogi do drogi gminnej (§ 4 ust. 2 pkt 4), które określone zostały w przepisach w/w rozporządzenia. Uwzględniając zatem, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych w pasie drogi gminnej, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.), zarządcą ul. [...], która z mocy prawa stała się drogą gminną jest zarządca dróg gminnych, tj. Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa. Taka kwalifikacja przedmiotowej drogi koresponduje również z jej charakterem, przeznaczeniem i właściwościami technicznymi. Odnosząc się do tytułu prawnego gruntu zajętego pod drogę (ulicę) podkreślił, że o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. Wskazał też, że w celu uporządkowania zarządzania drogami lokalnymi wybudowanymi/przebudowanymi w ramach budowy drogi S17 prowadził rozmowy/korespondencję z Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa w sprawie zawarcia porozumienia mającego na celu uporządkowanie stanu zarządzania drogami lokalnymi, zarówno tymi które stały się nimi z mocy art. 10 ust. 4 oraz art. 10 ust. 5f ustawy o drogach publicznych jak i tych wybudowanych w celu uzupełnienia sieci dróg gminnych do obsługi przyległego terenu do których przekazania jest wymagana uchwała rady gminy w oparciu o art. 7 cyt. ustawy. Podniósł, że ulica [...] nie jest drogą technologiczną, ponieważ już na etapie projektowania jej przeznaczenia było zapewnienie ciągłości obsługi komunikacyjnej ruchu lokalnego oraz terenów inwestycyjnych, włącznie z umożliwieniem mieszkańcom dostępu do drogi ekspresowej poprzez węzły. Poza tym nie służy ona do serwisu drogi ekspresowej, gdyż znajduje się poza pasem drogowym drogi klasy S oraz ogrodzeniem oddzielającym drogę ekspresową od przyległych nieruchomości. Wskazał, że nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach dotyczących dróg niższej kategorii niż drogi krajowe, a zatem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009r., sygn. akt I OW 180/09).Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu, co ma zasadnicze znaczenie jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) albo zapewnienia stronie ochrony prawnej poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy (spór negatywny).W rozpoznawanej sprawie droga położona na działkach nr. ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w m. G. powstała w trakcie realizacji zadania "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej S17 Warszawa (w. Zakręt) - Garwolin na odcinku węzeł "Lubelska" (bez węzła) - Garwolin (początek obwodnicy) z podziałem na trzy części: Część nr 3: na odcinku Kołbiel (koniec obwodnicy) - Garwolin (początek obwodnicy) od km 27+900 do km 40+915 dług. ok. 13,015 km." jako droga serwisowa. Sporny odcinek drogi przed budową drogi ekspresowej nr S17 stanowił drogę powiatową DP 1312W. Wskutek ograniczenia dostępności drogi Nr 17 wybudowano nowy odcinek drogi powiatowej Nr 1312W. Przedmiotowa droga umożliwia mieszkańcom gminy Pilawa komunikację z drogą krajową. Zgodnie z art. 10 ust. 5f ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, (t.j. Dz.U. 2024 poz. 320, dalej: "u.d.p.") odcinek drogi powiatowej (stary przebieg) zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Na podstawie art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych, którymi zarządzają Wójtowie lub Burmistrzowie zaliczyć należy drogi o typowo lokalnym znaczeniu i tym samym o mniejszych wymogach technicznych, charakteryzujących się:1) lokalnym znaczeniem; 2) brakiem zaliczenia do innej kategorii dróg publicznych; 3) uzupełnieniem sieci dróg służących miejscowym potrzebom; 4) brakiem statusu drogi wewnętrznej.Uwzględniając, iż czynnikiem determinującym ustalenie podmiotu będącego zarządcą drogi, a tym samym organem właściwym do wydania zezwolenia jest kategoria, do której dana droga została zaliczona, należy stwierdzić, że zarządcą drogi, która z mocy prawa uzyskała status drogi gminnej, jest właściwy zarządca dróg gminnych. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach dotyczących dróg niższej kategorii niż drogi krajowe. Zasadnie też podniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, że w niniejszej sprawie irrelewantny jest status własnościowy działki, albowiem zarząd drogą publiczną nie pozostaje w bezpośrednim związku z tytułem prawnym do gruntu, lecz determinuje go kategoria drogi. Pogląd ten znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020r., sygn. akt II GW 57/20 6 lipca 2023r., sygn. akt II GW 59/22).Mając na uwadze powyższe argumenty, w konsekwencji należało wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku inwestora w sprawie zezwolenia na lokalizację kanalizacji kablowej wraz z przyłączami oraz słupka kablowego w działkach nr. ewid. [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w miejscowości G.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a..