Wyrok - II OSK 2584/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Obywatelstwo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 699/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniaUchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Obywatelstwo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 699/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Żak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (13)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 stycznia 2023 r., znak: DOiR-6251-129/2022/AF, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 listopada 2022 r., nr WSC-l-6121.2.320.2022, o odmowie na podstawie art. 31 pkt 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 465), zwanej dalej "u.o.p.", uznania za obywatela polskiego A. K., urodzonej [...] w m. [...], c. S. i Z. z d. P..Organ II instancji, powołując się na treść art. 30 ust. 1 pkt 7 u.o.p., wskazał na dokumentację zgromadzoną w przedmiotowej sprawie, z której wynikało, że skarżąca spełniła przesłanki pozytywne uznania za obywatela polskiego. Jednak zgodnie z art. 36 ust. 2 u.o.p. Wojewoda wystąpił do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego państwa celem uzyskania opinii w przedmiotowej sprawie. Uzyskane w ten sposób informacje od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, że w stosunku do skarżącej zachodzi negatywna przesłanka z art. 31 pkt 2 u.o.p. (nabycie obywatelstwa powodowałoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego), obligowały Wojewodę do wydania decyzji o odmowie uznania skarżącej za obywatela polskiego. Minister wskazał ponadto, że Wojewoda odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji w części dotyczącej wyłączonych z akt sprawy dokumentów niejawnych o klauzuli "TAJNE" (to wyłączenie akt nie zostało przez stronę postępowania zaskarżone).Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:- art. 47 i art. 48 Karty praw podstawowych UE przez nieudostępnienie skarżącej w trakcie postępowania administracyjnego, w jakikolwiek sposób, uzasadnienia faktycznego, uznając, że stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, przez co organ wydał decyzję wyłącznie w oparciu o materiały, których treść nie była jej znana, i których nie mogła podważyć, a w konsekwencji powyższego bezzasadnie odmówiono uznanie jej za obywatela polskiego;- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", art. 51 ust. 3 Konstytucji RP i art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącej jakiejkolwiek możliwości poznania podstaw, dla których została wydana zaskarżona decyzja, brak możliwości czynnego działania w postępowaniu oraz brak możliwości sporządzenia odwołania, które odnosiłoby się do rzeczywistych powodów wydania zaskarżonej decyzji;- art. 31 pkt 2 u.o.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, gdyż skarżąca nie była nigdy skazana prawomocnym wyrokiem i wobec niej nigdy nie toczyło się postępowanie sądowe, a z zachowania podczas pobytu na terytorium RP nie wynikało, aby zagrażała obronności, czy bezpieczeństwu państwa, czy też bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu;- art. 15 i art. 8 K.p.a. przez brak zapewnienia prawa do zapoznania się z konkretnymi motywami rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności, co ściśle wiązało się z zasadą zaufania do władzy publicznej.W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/23, oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, pomimo że w stosunku do skarżącej zostały spełnione kumulatywne przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę do uznania skarżącej za obywatela polskiego. Poza zbadaniem tych pozytywnych przesłanek organy administracyjne zobligowane były do zweryfikowania, czy nabycie obywatelstwa polskiego przez skarżącą nie będzie stanowić zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy zapoznały się z treścią pisma ABW, tj. z tą częścią akt sprawy, którym nadano klauzulę "TAJNE", z której ich zdaniem wynikało, że w stosunku do skarżącej zachodzi negatywna przesłanka z art. 31 pkt 2 u.o.p. Bez wątpienia osoba ubiegająca się o uznanie za obywatela polskiego nie powinna stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa, co jest zgodne z powszechnie uznawaną w tej materii zasadą prawa międzynarodowego. W ocenie Sądu, nie można też doszukać się naruszenia prawa w zakresie ograniczenia skarżącej prawa dostępu do całości zgromadzonych w sprawie materiałów. Skoro stosownym dokumentom nadano klauzulę "TAJNE", to we wskazanym zakresie nie można doszukać się naruszenia art. 74 § 1 i art. 73 K.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Wojewoda postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. odmówił skarżącej przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym nadano klauzulę "TAJNE". Skarżąca nie kwestionowała tego rozstrzygnięcia, gdyż nie wniosła zażalenia na ww. postanowienie. W konsekwencji postanowienie to nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stało się ostateczne, co może świadczyć o tym, że skarżąca nie kwestionowała nadania pozyskanym przez Wojewodę materiałowym klauzuli "TAJNE".Sąd wskazał, że polski system prawny przewiduje kilka środków zaskarżenia umożliwiających weryfikację treści informacji niejawnych: odwołania od decyzji organu I instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. Ponadto osoba ubiegająca się o uznanie za obywatela polskiego w toku postępowania może skorzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne, z czego skarżąca nie skorzystała. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Tak też było w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd zapoznał się z dokumentami przedłożonymi przez ABW, na treści których organy administracji oparły rozstrzygnięcie w sprawie. Przytoczenie treści tego dokumentu w uzasadnieniu wyroku jest niedopuszczalne. Byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby klauzula niejawności została zdjęta z ww. dokumentu do czego Sąd nie jest uprawniony. Sąd wskazał, że poddał wnikliwej ocenie zasadność odmowy uznania skarżącej za obywatela polskiego, mając na względzie treść ww. dokumentu tajnego oraz dokumentów znajdujących się w części jawnej akt sprawy. Sąd nie dopatrzył się podstaw do podważenia oceny organów administracji orzekających w sprawie i zgodził się ze stanowiskiem organów, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o uznaniu skarżącej za obywatela polskiego ze względu na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Przy tej ocenie Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 5/09, zgodnie z którym art. 30 u.o.p. jest zgodny z art. 137 Konstytucji RP.Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organy administracji, które prowadziły postępowanie w sprawie i wydały decyzje, zachowały zasady i wymogi poprawności postępowania i rozstrzygnięcia. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, jak również dokumenty objęte klauzulą niejawności. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały oceny istotnych okoliczności sprawy. Ocena ta znalazła się w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., przy czym w zakresie dotyczącym dokumentów niejawnych odstąpiono w tej części od uzasadnienia na podstawie art. 11 u.o.p.Mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym materiały opatrzone klauzulą niejawności, zdaniem Sądu, prawidłowa jest ocena organów administracji co do zaistnienia okoliczności zobowiązujących do odmowy uznania skarżącej za obywatela polskiego. Zasadnie organy oceniły, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o uznaniu skarżącej za obywatela polskiego ze względu na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegającego na:a) niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku zebrania materiału dowodowego w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że skarżąca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i nie można jej uznać za obywatela polskiego;b) wybiórczej i dowolnej ocenie materiału dowodowego w sprawie, tj. utajnionego dokumentu dotyczącego cudzoziemki i nieprawidłowemu uznaniu, że dokument ten stanowi, że skarżąca zagraża obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wykonania przez WSA w Warszawie kontroli decyzji organu i błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka odmowy uznania skarżącej za obywatela polskiego, o której mowa art. 31 pkt 2 u.o.p.Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.2) art. 31 pkt 2 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do przyjęcia takiego wniosku;3) art. 45 i art. 47 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie prawa skarżącej do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy poprzez uniemożliwienie skarżącej weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono jej uznania ją za obywatela polskiego oraz brak należytego wykazania przez Sąd zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, z jakim miałoby się wiązać uznanie skarżącej za obywatela polskiego;4) art. 6 i art. 8 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie prawa skarżącej do życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do rzetelnego procesu poprzez uniemożliwienie skarżącej weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono uznania jej za obywatela polskiego oraz brak należytego wykazania przez Sąd zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, z jakim miałoby się wiązać uznanie skarżącej za obywatela polskiego;5) art. 47 i art. 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie prawa skarżącej do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu i prawa do obrony poprzez uniemożliwienie skarżącej weryfikacji przyczyn, na podstawie których odmówiono uznania jej za obywatela polskiego oraz brak należytego wykazania przez Sąd zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, z jakim miałoby się wiązać uznanie skarżącej za obywatela polskiego,a które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; oraz prawa materialnego, tj. art. 31 pkt 2 u.o.p.Ma rację skarżąca, że organ administracyjny nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przedstawionym stanie faktycznym organ administracyjny poprzestał wyłącznie na lakonicznej treści dokumentu i nie podjął się dodatkowych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem art. 7 K.p.a. nakazuje organom podejmowanie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący zebranie i rozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału, oraz art. 80 K.p.a., obligujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności wyprowadzić z całego materiału dowodowego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy objętych klauzulą "TAJNE", z którymi zapoznał się skład orzekający tegoż Sądu, nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości aby w stosunku do skarżącej zachodziła negatywna przesłanka zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przekazane przez organ opiniujący informacje w materiałach niejawnych są lakoniczne. Tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia, że w sprawie dokonano dowolnej oceny materiału dowodowego, tj. utajnionego dokumentu dotyczącego cudzoziemki. Doszło więc do nieprawidłowego uznania na aktualnym etapie postępowania, że dokument ten może stanowić podstawę do stwierdzenia, iż skarżąca zagraża obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym zakresie postępowanie administracyjne wymaga podjęcia działań naprawczych, tj. przeprowadzenia na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z których w sposób niebudzący wątpliwości będzie wynikało, że co do skarżącej zachodzi negatywna przesłanka z art. 31 pkt 2 u.o.p. Wynika z tego, że Minister przedwcześnie powołał się na art. 31 pkt 2 u.o.p. i odmówił skarżącej nadania obywatelstwa polskiego. Oczywiście, z jednej strony, zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 31 pkt 2 u.o.p. mogą być m.in. wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania (w szczególności dotyczące obywatela rosyjskiego), które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, niemniej trzeba to wykazać. Z drugiej zaś – na gruncie art. 31 pkt 2 u.o.p. ocena braku istnienia zagrożenia dla porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga zachowania szczególnej ostrożności, ponieważ skutki nabycia obywatelstwa są doniosłe – bo obowiązuje konstytucyjna zasada ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). W szczególności, występowanie tego zagrożenia w realiach danej sprawy nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wynika to z tego, że przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 24/18). Dlatego w rozpoznawanej sprawie z dokumentów niejawnych, którym nadano klauzulę "TAJNE" powinno wynikać, że skarżąca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Dopiero wtedy będziemy mieli do czynienia z uzasadnioną odmową uznania skarżącej za obywatela polskiego na podstawie art. 31 pkt 2 u.o.p.Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; oraz art. 31 pkt 2 u.o.p. – zawierają usprawiedliwione podstawy.Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje więc okoliczność "utajnienia" akt sprawy i możliwość zastosowania przez organ art. 11 u.o.p., tj. odstąpienia w części od uzasadnienia decyzji wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W orzecznictwie uznaje się, że ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Przepis ten w sposób jednoznaczny i kategoryczny przewiduje wyłączenie jawności dla strony materiałów oznaczonych odpowiednimi klauzulami (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1637/20). Stąd skarżąca nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 45 i art. 47 Konstytucji RP. Poza tym nie jest prawdą jakoby skarżącej uniemożliwiono weryfikację przyczyn, na podstawie których odmówiono uznania jej za obywatela polskiego; i jakoby Sąd miał wykazać zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, z jakim miałoby się wiązać uznanie skarżącej za obywatela polskiego. Po pierwsze, strona może skorzystać z kilku środków zaskarżenia – odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. W toku postępowań cudzoziemiec może ponadto korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę, czego wyrazem jest wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA, który zapadł po zapoznaniu się składu Sądu także z aktami niejawnymi. Ochrona sądowa skarżącej nie jest zatem iluzoryczna, ponieważ jest związana z oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. czy jest on wystarczający do stwierdzenia, że w stosunku do skarżącej zachodzi negatywna przesłanka z art. 31 pkt 2 u.o.p. Po drugie, kwestii utajnienia akt sprawy nie należy utożsamiać z naruszeniem prawa do sądu, czy prawa do ochrony prywatności. Jak wynika z przedstawionego wywodu, strona skarżąca w ramach dostępnych środków zaskarżenia może skutecznie poddać ocenie legalność decyzji administracyjnej, która w części opiera się na utajnionych aktach sprawy. Po trzecie, zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego ze strony osoby ubiegającej się o uzyskanie obywatelstwa polskiego może być wykazane przez organ administracji także wyłącznie w oparciu o dokumenty, którym nadano klauzulę tajności (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., II OSK 1933/21). A zatem to organ administracyjny ma wykazać zaistnienie przesłanki z art. 31 pkt 2 u.o.p., a nie sąd administracyjny. Sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność działalności organów administracyjnych, co chociażby wynika z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a.Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 45 i art. 47 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 6 (prawo do rzetelnego procesu), art. 8 (prawo do poszanowania życia prywatnego) i art. 13 (prawo do skutecznego środka odwoławczego) Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 47 (prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu) i art. 48 (domniemanie niewinności i prawo do obrony) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Otóż przepisy Konwencji nie znajdują w ogóle zastosowania do spraw dotyczących obywatelstwa (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., II OSK 1188/23). Podobnie należy ocenić przepisy Karty Praw Podstawowych UE. Przepisy te w sprawach dotyczących nadania obywatelstwa mają jedynie charakter akcesoryjny, a więc nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania decyzji dotyczących nadania obywatelstwa. Państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa, co jest zgodne z powszechnie uznawaną w tej materii zasadą prawa międzynarodowego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 245/24). Taka ocena wynika z tego, że Konstytucja RP konsekwentnie odróżnia prawa człowieka i prawa obywatela. Przesądziło to o konieczności konstytucyjnego unormowania przesłanek posiadania obywatelstwa, które postrzegane jest jako stosunek publicznoprawny między państwem, a jednostką, przy którego regulowaniu właściwość osoby jako podmiotu tego stosunku tworzy jej status prawny. W polskiej doktrynie prawa wskazuje się na istnienie związku między jednostką, a państwem, a ponadto na całkowitą kompetencję państwa do określenia kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa. A zatem to Państwo decyduje o zasadach nabycia obywatelstwa, co należy odróżnić od zasad przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dającego podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Polska procedura administracyjna i sądowoadministracyjna w tym względzie daje skarżącej wystarczające prawne gwarancje, które umożliwiają jej poddanie realnej ocenie legalności zaskarżonej decyzji o odmowie uznania za obywatela polskiego – o czym wyżej była mowa.Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 stycznia 2023 r., znak: DOiR-6251-129/2022/AF.Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister weźmie pod uwagę ww. wskazania i uzupełni materiał dowodowy o informacje dające podstawę do stwierdzenia, że nabycie obywatelstwa przez skarżącą powodowałoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..