Wyrok - II SA/Gd 893/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2025 r., nr WOP.7722.147.2025.MK w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenie egzekucji w sprawie nOddalono skargę. Egzekucyjne postępowanie, egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2025 r., nr WOP.7722.147.2025.MK w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenie egzekucji w sprawie n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Diana Trzcińska
Podstawa prawna
art. 43
kpa
art. 138
kpa
art. 144
kpa
art. 8
kpa
art. 9
kpa
art. 120
ppsa
art. 134
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) decyzją z 10 marca 2020 r. nakazał panu D. S. (Skarżącemu) rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem – pełniącego funkcję sanitariatu (WC) o wymiarach 1 x 1,5 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) decyzją z 30 czerwca 2020 r. utrzymał mocy wskazaną wyżej decyzję PINB.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 lutego 2021 r., II SA/Gd 673/20 oddalił skargę na decyzję WINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2024 r., II OSK 1497/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji.PINB upomnieniem z 6 lipca 2020 r. wezwał Skarżącego do wykonania obowiązku nakazu rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy z 13 sierpnia 2020 r., wszczynając postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. organ nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.WINB postanowieniem z 3 czerwca 2024 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 13 sierpnia 2020 r., z powodu jego błędnego sporządzenia.Dalej PINB wystawił kolejny tytuł wykonawczy z 27 lutego 2025 r., jednakże z uwagi na błędnie wskazany adres, nie został on Skarżącemu doręczony. W związku z tym organ pierwszy instancji 10 kwietnia 2025 r. wystawił na Skarżącego następny tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z tego samego dnia nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tym tytule.Skarżący wniósł zarzuty wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego, oparte na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 i 6 lit. c w związku z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując na brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w pkt. 6. lit. a i b art. 33 § 2 ustawy oraz braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia.PINB postanowieniem z 26 maja 2025 r. oddalił zarzuty. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że upomnienie zostało doręczone dorosłemu domownikowi w trybie art. 43 k.p.a. Z kolei rozpoczęcie procedury przed Wójtem Gminy Krokowa o przekwalifikowanie działki jako postępowanie odrębne nie ma wpływu na tok prowadzonego postępowania egzekucyjnego.WINB postanowieniem z 27 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie upomnienie z 6 lipca 2020 r. doręczono 4 sierpnia 2020 r. pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Należy zatem uznać, że upomnienie z 6 lipca 2020 r. zostało skutecznie doręczone w dniu 4 sierpnia 2020 r. i nie było konieczności przesłania kolejnego upomnienia zobowiązanemu, po umorzeniu przez tutejszy organ postanowieniem z 3 czerwca 2024 r. postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 13 sierpnia 2020 r. WINB wskazał również, że decyzja PINB z 10 marca 2020 r., utrzymana w mocy decyzją WINB z 30 czerwca 2020 r. nie jest obecnie objęta postanowieniem o wstrzymaniu, zatem obowiązek powinien być egzekwowany. Organ odwoławczy stwierdził także, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności w wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 ustawy, badać okoliczności, które miały miejsce na etapie postępowania zwykłego. Odnośnie zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, WINB wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone z mocy prawa – do czasu wydania przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia.We wniesionej skardze, postanowieniu WINB zarzucono rażące naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie przez organ egzekucji administracyjnej, pomimo braku skutecznego przesłania zobowiązanemu w sprawie pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania określonego obowiązku wraz z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, pomimo iż zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od doręczenia tego upomnienia, zaś skutkiem uchybienia organu obowiązek zobowiązanego nie stał się wymagalny;art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 59 § 1 tej ustawy, poprzez wszczęcie i prowadzenie przez organ egzekucji administracyjnej, pomimo braku skutecznego przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania określonego obowiązku wraz z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, pomimo iż postępowania egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia, zaś skutkiem uchybienia organu, który zaniedbał doręczenia zobowiązanemu upomnienia, obowiązek zobowiązanego nie stał się wymagalny;art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wadliwe wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oraz zaniechanie przez organ drugiej instancji uchylenia w całości wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji;art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wszczęcie egzekucji administracyjnej przeciwko zobowiązanemu, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, polegającemu na uprzednim przesłaniu zobowiązanemu pisemnego upomnienia, choć organ działający w demokratycznym państwie prawa powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego i formowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań wyjaśnić należy, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie, Sąd miał podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a.") i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).Przechodząc ad meritum należy zauważyć, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponowne jego wszczęcie wymaga także ponownego doręczenia upomnienia. Powodem wniesienia w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132; dalej jako "u.p.e.a.") zarzutów wobec egzekucji było zakwestionowanie przez Skarżącego wymagalności obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wskazanego w decyzji PINB z 10 marca 2020 r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z 30 czerwca 2020 r. Skarżący powołał się w tej mierze na art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., z którego wynika, że podstawą zarzutów wobec egzekucji jest m. in. brak wymagalności egzekwowanego obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu jego wykonania bądź rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie, stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, Gdańsk 2025, art. 33). Wskazana przez Skarżącego podstawa prawna w kontekście stawianego zarzutu jest wadliwa, ponieważ brak doręczenia upomnienia nie jest okolicznością dotyczącą wymagalności obowiązku będącego przedmiotem egzekucji. Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, stanowi odrębną podstawę zarzutu wobec prowadzonej egzekucji – określoną w art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., w związku z czym zasadność podniesienia tego zarzutu przez Skarżącego podlega w tej sprawie kontroli Sądu, tyle że w świetle innej podstawy prawnej niż wskazana w skardze.Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę podnoszony zarzut nie jest zasadny. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że upomnienie z 6 lipca 2020 r., dotyczące decyzji PINB z 10 marca 2020 r., nakazującej Skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1 x 1,5 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zostało doręczone 4 sierpnia 2020 r. pani I. S., jako pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi (zob. karta 2 verte akt administracyjnych PINB). To oznacza, że stosownie do art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego w sprawie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a., stwierdzić należało, że upomnienie zostało skutecznie doręczone Skarżącemu, jako adresatowi obowiązku rozbiórki. Okoliczność ta nie była przez Skarżącego kwestionowana.Niewątpliwie egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 15 § 1 zd. pierwsze u.p.e.a.).Trafnie wskazuje się w doktrynie, że ze stwierdzenia zawartego w art. 15 § 1 u.p.e.a., iż pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. P. Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sam. Teryt. 2011/2, s. 62). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podziela również wyrażony w orzecznictwie i doktrynie pogląd wskazujący, że upomnienie jest przesyłane zobowiązanemu tylko raz – ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego (wyrok NSA z 8.07.2009 r., II FSK 316/08, LEX nr 544573; wyrok NSA z 8.07.2009 r., II FSK 618/08, LEX nr 512826). Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego również nie pociąga za sobą konieczności ponownego upomnienia zobowiązanego (zob. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, Gdańsk 2025, art. 15.). W rozpoznawanej sprawie Skarżący wywodzi, że wobec uprzedniego umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem WINB z 3 czerwca 2024 r., przed jego kolejnym wszczęciem należało ponownie doręczyć Skarżącemu upomnienie. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących normach prawnych, a sporna kwestia została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 maja 2025 r., II OSK 2389/22 gdzie słusznie stwierdzono, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Nie oznacza ono jednakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Gdyby w istocie umorzenie postępowania zwalniało zobowiązanego z tego obowiązku, to wierzyciel nie miałby możliwości jego egzekwowania mimo, iż wynika on z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych. Umorzenie postępowania egzekucyjnego pozostaje bowiem bez żadnego wpływu na istnienie i wymagalność obowiązku, który jest dochodzony w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (v. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III FSK 4301/21). (...). Upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym przed jego wszczęciem. Dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. (...) celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo – stanowiące istotę treści upomnienia – zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji, ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej. Sąd Naczelny w przywołanym wyroku podkreślił, że w sprawie skierowano do Skarżącego upomnienie, przez co zrealizowano wymóg, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Nie jest zatem konieczne ponowne skierowanie upomnienia. (...). Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia prawidłowo skierowanego upomnienia. Jeżeli zatem doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to ponownie wszczęte postępowanie egzekucyjne nie musi być poprzedzone ponownym upomnieniem zobowiązanego.Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że kolejne wszczęcie postępowania egzekucyjnego mającego doprowadzić do rozbiórki spornego obiektu budowlanego nie wymagało od organu egzekucyjnego skierowania do Skarżącego ponownego upomnienia. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a., co powoduje, że zarzuty skargi uznać należało za niezasadne.Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., odnieść należy się do wskazywanego w zarzutach do prowadzonej egzekucji argumentu wskazującego, że wszczęcie egzekucji było w tej sprawie co najmniej przedwczesne. Skarżący wywodzi to z faktu, że wystąpił do Wójta Gminy Krokowa o przekwalifikowanie działki nr [...] z działki rolnej na działkę z wydzieloną częścią mieszkalną, a wniosek ten w istocie jest wnioskiem do projektu planu ogólnego gminy, który to plan nie został jeszcze uchwalony, co w ocenie Skarżącego uzasadnia powstrzymanie się od wykonania nakazanej rozbiórki. Zdaniem Sądu argumentacja ta w istocie stanowi polemikę z treścią nałożonego nakazem rozbiórki obowiązku, czyli polemikę z treścią decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. To natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego jest wykluczone. Otóż przedmiotem zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a., a nadto - zarzut oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1104/96). Jak słusznie zauważył WINB, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopóki zatem decyzja nakazująca rozbiórkę jest ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane na podstawie odpowiednich przepisów prawa, organy nadzoru budowlanego powinny podejmować przewidzeniem prawem czynności prowadzące do jej wykonania.Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.. skargę oddalił.