Wyrok - II SA/Kr 244/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Andrychów na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.105.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjOddalono skargę. Administracyjne postępowanie, Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Andrychów na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.105.2025 w przedmiocie nałożenia administracyj
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Małgorzata Łoboz
Podstawa prawna
art. 189
fkpa
art. 8
kpa
art. 77
kpa
art. 107
kpa
art. 189
dkpa
art. 198
fkpa
art. 135
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
II SA/Kr 244/26UZASADNIENIEDyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") decyzją z 25 marca 2025 r., znak: KN.ZUT.477.39.2025.MH, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Pw"), nałożył na Gminę Andrychów (dalej: "Gmina") administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z ul. [...] wylotem w km 18+420 do potoku W. w A. (550 zł za I kwartał 2024 r.).W odwołaniu Gmina podniosła, że należało albo nałożyć karę w niepełnej wysokości (przepis stanowi, że 500% opłaty zmiennej stanowi podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej; art. 472c ust. 3 Pw odsyła do kpa; nielogiczna byłaby sytuacja, w której można byłoby miarkować jedynie surowsze kary), albo odstąpić od jej nałożenia. Przyznała, że przeoczyła wygaśnięcie pozwolenia, ale jednocześnie zastrzegła, że mogła zakładać, że korzystanie z usług wodnych odbywa się za akceptacją organu, który naliczał opłaty zmienne, nie sygnalizując konieczności złożenia wniosku o nowe pozwolenie. Problem ujawnił się dopiero po wejściu w życie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Pw, gdy w 2025 r. organ szczegółowo zweryfikował oświadczenia za 2024 r. Zdaniem Gminy nakładanie kary jest bezcelowe, bo cel (nakłonienie do uzyskania pozwolenia, przestrzeganie warunków pozwolenia) został osiągnięty przez ujawnienie faktu wygaśnięcia pozwolenia i niezwłoczne wystąpienie o nowe pozwolenie opiewające na zbliżone wielkości i jakości, zaś zasoby wodne były chronione przez terminowe składanie oświadczeń i uiszczanie opłat zmiennych.Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") decyzją z 22 grudnia 2025 r., znak: K.RUT.477.105.2025, utrzymał decyzję Dyrektora ZZ w mocy, wskazując przy tym w szczególności, że:< 1 października 2022 r. wygasło pozwolenie (decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 31 października 2012 r., znak: SR-IV.7322.1.146.2011.MP);< najpóźniej w lipcu 2022 r. należało złożyć wniosek o nowe pozwolenie, aby móc skorzystać z dobrodziejstwa art. 414 Pw, a tymczasem Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że w 2025 r. zaczęła ubiegać się o nowe pozwolenie;< kara stanowi pięciokrotność niekwestionowanej opłaty zmiennej ustalonej na podstawie oświadczenia Gminy (147 m3 x 0,75 zł = 110 zł) i nie ma możliwości jej miarkowania, bo brak tu dolnej i górnej granicy zagrożenia;< organ nie ma obowiązku udzielania porad prawnych czy instruowania o wyborze optymalnego sposobu postępowania, od publikacji nowych przepisów do czasu wejścia ich w życie upłynęło prawie pół roku, a Gmina nie mogła dowiedzieć się o wygaśnięciu pozwolenia dopiero w 2025 r., skoro w składanych oświadczeń każdorazowo podawała datę obowiązywania pozwolenia;< celem kary jest nie tylko mobilizowanie do terminowego wykonywania obowiązku, ale i zaspokojenie społecznego poczucia sprawiedliwości;< nie sposób mówić o znikomości naruszenia w przypadku długotrwałego zaniedbania trwającego od października 2022 r. do końca 2024 r.;< ciężar gatunkowy korzystania z usług wodnych bez pozwolenia jest znaczący; pozwolenie ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód, a jego brak powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany pod kątem jakościowym i ilościowym, co w przypadku wielu podmiotów na obszarze dorzecza w tym samym okresie bez ważnego pozwolenia uniemożliwia zarządzanie zasobami wodnymi; nie można zakładać, że nawet jeśli odprowadzanie wód opadowych odbywało się w czasie, kiedy gmina nie posiadała pozwolenia, w identyczny sposób jak miało to miejsce pod wygasłym pozwoleniem, to nadal będzie się tak odbywać niezależnie od wydania pozwolenia w przyszłości; dopiero bowiem uzyskane pozwolenia reguluje samą możliwość odprowadzania; inne rozumowanie prowadziłoby do zrównania samowolnego korzystania z sytuacją użytkownika, który nieprzerwanie legitymował się pozwoleniami.W skardze Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:1) art. 189f § 2 i § 3 kpa przez odmowę odstąpienia od nałożenia kary oraz niewszczęcie postępowania naprawczego mimo to, że cele regulacji zostały osiągnięte;2) art. 8 § 1 kpa przez nałożenie sankcji mimo to, że organ przez lata akceptował ujawniany przez gminę stan faktyczny, naliczał i pobierał opłaty zmienne oraz nie sygnalizował jakichkolwiek nieprawidłowości;3) art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa przez pominięcie okoliczności wskazanych w odwołaniu;4) art. 107 § 3 kpa przez lakoniczne i schematyczne sporządzenie uzasadnienia;5) art. 2 Konstytucji RP (zasady proporcjonalności) przez nałożenie sankcji mimo braku szkodliwości czynu;6) art. 189d kpa w zw. z art. 472c ust. 3 Pw przez pominięcie oceny charakteru naruszenia, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej rzetelności gminy.W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że naruszenie miało jedynie formalny charakter, zaś kara jest wyłącznie represyjna i nieproporcjonalna, bo organ nie wykazał żadnej realnej szkody ani zagrożenia. O ile sama Gmina działała transparentnie, nie unikała ponoszenia opłat i składała oświadczenia, w których ujawniała fakt wygaśnięcia pozwolenia, o tyle organ nie wzywał jej do złożenia wniosku o nowe pozwolenie. Organ zupełnie pominął to, że odprowadzenie wód było cały czas objęte opłatą zmienną, więc nie doszło do uszczuplenia należności publicznoprawnych.W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.Skarga oparta jest zasadniczo na jednym zarzucie – a mianowicie naruszeniu art. 189f k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona nie kwestionuje zatem sposobu obliczenia kary pieniężnej, czyli w tym znaczeniu nie kwestionuje jej co do wysokości.Omawiany przepis brzmi następująco:Art. 189f. § 1.Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub2)za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.§ 2.W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:1) usunięcie naruszenia prawa lub2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.Odnosząc się w ogólności do tego przepisu, trzeba wskazać, że kreuje on dla organu uprawnienie w postaci możliwości orzekania w pewnej przestrzeni decyzyjnej. Możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została bowiem pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 330/23 LEX nr 3980754 , tak samo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 329/23, LEX nr 3980755 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. III OSK 1598/24 LEX nr 3980659).Należy w tym miejscu przypomnieć, że kara została nałożona za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z ul. [...] wylotem w km 18+420 do potoku W. w A. - 550 zł za I kwartał 2024 r. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów pozwolenie wodnoprawne wygasło 1 października 2022r. a Gmina Andrychów nie wykazała, że złożyła wniosek o nowe pozwolenie. Wynika z tego również, że w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji – Gmina stosownym pozwoleniem nadal się nie legitymowała.Paragraf 1 pkt 1 art. 189 f k.p.a., dla możliwości odstąpienia od wymierzenia kary - zawiera dwie przesłanki: mianowicie waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie ( wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2025 r. III OSK 1714/24 LEX nr 4013436 ).W niniejszej sprawie organy szeroko uzasadniały, z jakich powodów uważają, że nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa w sytuacji odprowadzania wód bez pozwolenia ( w tak długim okresie czasu). Sąd podziela tę argumentację. Jak to bowiem trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lutego 2026 r. II SA/Gd 879/25 LEX nr 4031191: "ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe".Niezależnie zaś od kwestii oceny znikomości naruszenia – decydujące w sprawie jest to, że nie zaistniała możliwość zastosowania omawianego przepisu ze względu na niespełnienie drugiej z przesłanek z art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie wymogu, aby jednocześnie strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka kumulatywna). "Znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX art. 189f , publ. Lex/el.). "Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby strona będąca sprawcą deliktu administracyjnego "zaprzestała naruszenia prawa", co należy interpretować w ten sposób, że przesłanka ta, po pierwsze, odnosi się do dobrowolnego przerwania stanu naruszenia prawa przez jego sprawcę przed stwierdzeniem tego stanu przez upoważniony organ administracji, po drugie zaś, ma ona zastosowanie co do zasady tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów ciągłych popełnianych z zaniechania oraz - wyjątkowo - może mieć zastosowanie do takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych. Ustalenie to eliminuje potrzebę dalszej analizy, czy i w jakim zakresie waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma" ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2025 r. II GSK 902/25 LEX nr 4017103 ).W niniejszej sprawie naruszenie prawa było deliktem o charakterze ciągłym (zaniechanie), który to stan istniał także w czasie wydawania decyzji. Niezależnie zatem od tego, że Sąd podziela stanowisko organów w kwestii braku znikomości naruszenia prawa, to nie zachodzi w sprawie druga, konieczna przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie zaprzestanie naruszenia prawa. Nie ma zatem możliwości zastosowania cytowanego przepisu o odstąpieniu od wymierzenia kary.Jeśli chodzi o § 2 i 3, to przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA wyrok z dnia 17 września 2024 r. III OSK 288/23, LEX nr 3767751). W omawianym wypadku taka sytuacja ( pozwalająca na wydanie postanowienia) nie zachodzi, skoro strona nie wystąpiła o wydanie stosownego pozwolenia. Zresztą samo wystąpienie o nowe pozwolenie ( zmierzające do usunięcia stanu niezgodności z prawem) jeszcze nie byłoby wystarczające. "W celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r. IV SA/Po 89/24, LEX nr 3718335 ).Co do zarzutu niezastosowania art. 189d k.p.a. poprzez brak miarkowania wysokości kary, wskazać trzeba, że art. 189d k.p.a. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej, co innymi słowy oznacza, że wymieniony przepis prawa nie może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy przepis szczególny przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się karę w wysokości ściśle określonej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2023 r. II GSK 700/20, LEX nr 3573492 ). Podobnie wypowiedział się Sąd Wojewódzki w Warszawie w wyroku z dnia 7 stycznia 2020 r. V SA/Wa 1020/19 LEX nr 3026954: "Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno".Na marginesie zauważyć należy, co wynika z treści skargi, że skarżąca dość swobodnie podchodzi do kwestii braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To bagatelizowanie zwraca uwagę tym bardziej, że Gmina sama jest podmiotem uprawnionym do nakładania różnorakich kar administracyjnych z różnych tytułów ( np. kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu). Fakt zaniedbania podjęcia kroków dla terminowego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji trwania takiego stanu rzeczy przez długi czas, nie jest powodem do czynienia usprawiedliwień, lecz powodem do reakcji celem zmiany stanu rzeczy nie tylko doraźnie, ale i na przyszłość. Natomiast żądanie, aby to organ wyższej instancji zwracał uwagę stronie na brak pozwolenia, jest w istocie rzeczy manifestacją chęci zwolnienia się z obowiązku podążania za aktualnym stanem prawnym w zakresach dotyczących Gminy, co jest oczywiście stanowiskiem nie do przyjęcia.Co się zaś tyczy uiszczania opłat zmiennych, to słusznie wskazują organy, że ten obowiązek wynika także z przepisów prawa i nie daje podstaw do oceny, że Gmina nie mająca pozwolenia wodnoprawnego działa prawidłowo. Pozwolenie wodnoprawne stanowi uprawnienie do szczególnego korzystania z wód i wykonania określonych w nim urządzeń wodnych Jego celem jest legalne korzystanie z wód, a więc zapewnienie ochrony zasobów wodnych oraz regulacja działań, które mogą wpływać na stan i jakość wód. Uiszczanie opłat zmiennych nie sanuje braku pozwolenia.Z powyższych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.. skarga została oddalona.