sygn. I GSK 1381/24 26 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I GSK 1381/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Żarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 252/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Żarnowie na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego AgencjiOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Żarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 252/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Żarnowie na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 26 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Anna Apollo
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Żarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 252/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Żarnowie na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 252/24 oddalił skargę H.Sp. z o.o. w Ż. (dalej: Strona, Skarżąca, Skarżąca kasacyjnie, Spółka)na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z 26 lutego 2024 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.Z orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodziła się Skarżąca, składając skargę kasacyjną od zapadłego w sprawie wyroku. Strona wniosła o zmianę wyroku w całości i uwzględnienie skargi, oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi nr 50/2024 (dalej: decyzja) w sytuacji, w której ujawnione w toku postępowania sądowego dowody w postaci oświadczenia E. P. o wyrażeniu zgody na pobieranie przez skarżącą dopłat w stosunku do działek [100] i [101] znajdujących się w miejscowości L., gm. B., oraz oświadczenia o zatwierdzeniu zawartych przez współwłaściciela Z. B. wszelkich umów dzierżawy od 2010 roku stanowią nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a więc są podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.);2) art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, w której całość akt sprawy, a w szczególności ujawniony w toku postępowania sądowego materiał dowodowy wskazuje na fakt, iż E. P. wyrażała zgodę na zawarcie przez drugiego ze współwłaścicieli umowy dzierżawy z H. sp. z o.o., w trakcie trwania ich małżeństwa, co skarżąca podnosiła od początku postępowania;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której organ odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki załatwiania sprawy w sytuacji, gdy nie nastąpiła zmiana sytuacji faktycznej jak i prawnej H. sp. z o.o. względem otrzymywanych płatności w latach poprzednich;4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a – poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której organ błędne ocenił, iż skarżąca nie wykazała posiadania tytułu prawnego do działek nr 100 i 101 znajdujących się w miejscowości K., gm. B., w sytuacji, w której wskazała ona szereg dowodów, w tym wyrok Sądu Rejonowego w Szczecinku, potwierdzający jej stanowisko, a stanowisko to znalazło potwierdzenie w oświadczeniu E. P. z dnia 27 maja 2024 roku;które to uchybienia, wskazane w pkt 1-4 doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego:a. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi łub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020(dalej: Rozporządzenie ONW) w zw. z art. 20 ustawy o PROW oraz art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2022 r. w sytuacji, gdy zgodnie z ustawową definicją posiadania H. sp. z o.o. jako dzierżawca był posiadaczem zależnym nieruchomości, a jego posiadanie nie było w żaden sposób kwestionowane co najmniej do jesieni 2022 r., kiedy to E. P. w sposób bezprawny naruszyła posiadanie skarżącej, jak również to skarżąca spełniała wszelkie przesłanki do uzyskania płatności w szczególności uprawiając grunty oraz będąc podmiotem decydującym o ich wykorzystywaniu;b. art. 20 ustawy o PROW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż warunkiem koniecznym do uzyskania płatności przez skarżącą jest wykazanie przez nią tytułu prawnego, w sytuacji, w której żaden przepis ustawy nie stawia skarżącej takiego wymagania, co więcej norma art. 20 ust. 1 ustawy o PROW wskazuje wprost, iż dopłaty do nieruchomości jako posiadacz zależny (dzierżawca) winny być przyznane skarżącej, która od początku postępowania wykazywała, iż tytuł prawny posiada, co zostało potwierdzone przez oświadczenie E. P.Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.W myśl art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143, dalej: P.p.s.a). uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do przedstawienia oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i zarzutach naruszenia prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).W pierwszej kolejności należy z całą stanowczością stwierdzić, że zarzuty sformułowane w punktach I. 1), 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej nie spełniają wymagań stawianych podstawom kasacyjnym w art. 174 P.p.s.a. Powołano z nich tzw. przepisy wynikowe. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję, nie jest skutkiem zastosowania li tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Zarzut naruszenia tych przepisów powinien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3495/15).Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Zarzuty procesowe z pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej nie spełniają tego wymoguOdnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Niezależne bowiem od prawidłowego działania organu administracji, z obiektywnego punktu widzenia w sytuacji zaistnienia przesłanki wznowieniowej doszło do naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie ocenia tylko i wyłącznie zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Pomimo przeprowadzenia czynności zgodnie z prawem, ich wynik może być wadliwy co może uzasadnić uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.Teza forsowana przez stronę skarżącą, że E. P. wyraziła zgodę na pobieranie przez spółkę H. dopłat w stosunku do działek 100 i 101 znajdujących się w miejscowości L., gm. B, na gruncie tej sprawy nie jest trafna, bowiem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, oświadczenie p. E. P. z 27 maja 2024 r. zostało złożone już po wydaniu przez Dyrektora ARiMR decyzji w II instancji, Zatem nie może być uznane za nowy dowód w sprawie istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.Oceniając oświadczenie pod kątem nowej okoliczności istniejącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że jest ono ściśle powiązane z podziałem w dniu 27 maja 2024r, odrębnym aktem notarialnym, majątku dorobkowego E. P. i Z. B. Zawarte w oświadczeniu potwierdzenie umów dzierżawy zawartych od 2010 r. przez Z. B. przy ustaleniu przyjętym w sprawie, że skarżąca nie dysponowała tytułem prawnym do spornych działek 100 i 101 i braku ujawnienia chociażby ułomnej umowy dzierżawy nie pozwala na stwierdzenie, że ujawniono nową okoliczność faktyczną istniejącą w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zmiana stanu prawnego nieruchomości, o ile faktycznie miała miejsce, a to z oświadczenia nie wynika, nastąpiła po tej dacie.W kwestii zarzutu sformułowanego w pkt. I. 2) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że z wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 P.p.s.a zasady wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt administracyjnych, a badając legalność zaskarżonej decyzji dokonuje oceny na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał.W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny skarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a.Uwzględniając przedstawione uwagi nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z przywołanych powyżej sytuacji lub (rodzajowo) sytuacja im podobna świadcząca o tym, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji organu II instancji Sąd I instancji wyszedł poza granice wyznaczone przywołanym przepisem.Przechodząc natomiast do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że brak skutecznego podważenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, skutkuje z kolei uznaniem za niezasadne podniesionych w rozpoznawanym środku odwoławczym zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.Błędne zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, a więc błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy Skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.Jednakże, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ustawy o PROW podkręcić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).Skarżąca Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 20 ustawy o PROW poprzez jego wadliwe zastosowanie. Przy czym nie wyjaśniła jaką faktycznie ustawę ma na myśli. Posłużyła się skrótem, który może odnosić się do trzech ustaw z 2003, 2007 i 2015 r. także z tego powodu zarzut ten nie mógł być uznany za skuteczny.Z kolei zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi łub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020(dalej: Rozporządzenie ONW) w zw. z art. 20 ustawy o PROW oraz art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2022 r. w sytuacji, gdy zgodnie z ustawową definicją posiadania H. sp. z o.o. jako dzierżawca był posiadaczem zależnym nieruchomości, a jego posiadanie nie było w żaden sposób kwestionowane co najmniej do jesieni 2022 r., kiedy to E. P. w sposób bezprawny naruszyła posiadanie skarżącej, jak również to skarżąca spełniała wszelkie przesłanki do uzyskania płatności w szczególności uprawiając grunty oraz będąc podmiotem decydującym o ich wykorzystywaniu w istocie polemizuje z ustalonym w sprawie i skutecznie nie podważonym w sprawie stanem faktycznym.Jednak ustaleń faktycznych nie można zwalczać zarzutem naruszenia prawa materialnego.Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawiona uzasadnionych podstaw.., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawiona uzasadnionych podstaw.