Wyrok - II OSK 2556/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 75/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławcOddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 75/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 75/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 listopada 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2022 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. C..I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 poz. 977; dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez błędne zastosowanie tych przepisów polegające na:a) przyjęciu za podstawę kwestionowanego wyroku ustalenia braku spełnienia dla legalizowanej zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa;b) uznanie, iż brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu pomimo tego, że działka nr [...] objęta obszarem analizowanym nie jest zabudowana budynkiem warsztatowym o takim samych charakterze jak budynek objęty wnioskiem w sytuacji gdy przedmiot działalności przedsiębiorców prowadzących działalność na działce nr [...] i nr [...] jest tożsamy;c) zawężenie, bez istnienia uzasadnionych podstaw, wielkości obszaru analizowanego i pominięcie innych nieruchomości mieszkalno-usługowych na tej samej ul. [...] w K.;d) błędne uznanie, że na działce nr [...] jest prowadzona jedynie działalność związana z diagnostyką elektroniki pojazdowej choć faktycznie prowadzona jest na niej taka sama działalność jak na działce nr [...] w zakresie PKD 45.20.Z Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli;e) pominięcie zarzutu wyłączenia z obszaru analizowanego działki nr [...] - ul. [...] ([...]) znajdującej się w odległość 41 m od nieruchomości skarżącej.II. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej, polegającą na błędnej ocenie okoliczności, że wnioskodawczyni w zmodyfikowanym wniosku domaga się wydania warunków zabudowy dla warsztatu mechaniki pojazdowej nieuciążliwej bez funkcji napraw blacharsko-lakierniczych na działce nr [...]i uznanie, że warsztat mechaniki pojazdowej bez napraw blacharsko-lakierniczych ma inne oddziaływaniei inny charakter niż warsztat elektroniki pojazdowej na działce nr [...] oraz że oddziaływanie istniejącego warsztatu skarżącej jest szczególnie uciążliwe dla właścicieli sąsiedniej działki nr [...], na której mąż uczestniczki B. D. prowadzi wieloraką działalność, w tym działalność transportowąi sprzedaż alkoholu, co potwierdza dołączony do skargi wypis z CEIDG męża uczestniczki.Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie znanych skarżącej do dnia wydania wyroku w sprawie tj. wyciągów z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczących działalności prowadzonych na działkach nr [...] i nr [...] oraz na działce nr [...] na okoliczność ustalenia, że na działkach nr [...] i nr [...] jest prowadzona taka sama działalność rodzajowa, a istnienie warsztatu na działce spornej nr [...] na granicy z działką nr [...] nie jest uciążliwa skoro działka nr [...] jest użytkowana m.in. na działalność transportową i sprzedaż alkoholi przez męża uczestniczki.W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 30 listopada 2022 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2022 r. nr 29/2022 lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.W odpowiedziach na skargę uczestnicy postępowania: B. D. i G. M. podnieśli, że podzielają argumentacje i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnoszą o oddalenie skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu odstąpiono od szczegółowego opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, gdyż elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i w sposób jednoznaczny wyznacza zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną.Istota sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 listopada 2022 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego z urządzeniami budowlanymi wraz z rozbiórką istniejących budynków gospodarczych przy ul. [...] w K., na terenie działki nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.Uzasadniając powyższe stanowisko, analizę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, że determinantą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był obowiązek uwzględnienia przez organy administracji i Sąd I instancji oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 97/18. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organy. Mając na uwadze, że kwestia naruszenia ładu przestrzennego oraz braku kontynuacji linii zabudowy została już prawomocnie rozstrzygnięta we wskazanym wyroku, obecne zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z faktami, które na tym etapie postępowania mają już charakter ostateczny. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie oceną prawną ma na celu zapewnienie pewności prawa i uniemożliwienie ponownego rozstrzygania kwestii już osądzonych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2415/21).Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji słusznie przyjął, że planowana (legalizowana) zabudowa warsztatowa nie wyczerpuje przesłanek zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogu kontynuacji funkcji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wykładnia powyższego przepisu nie może mieć charakteru ściśle mechanicznego i sprowadzać się do uproszczonego zestawienia symboli klasyfikacji PKD, który w żaden sposób nie przesądza o braku uciążliwości obiektu budowlanego. Ratio legis wymogu kontynuacji funkcji nakazuje bowiem zapewnienie, aby planowana zabudowa zachowywała spójność z faktycznym, a nie tylko formalnym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego.W ustalonym stanie faktycznym, przy dominującej na obszarze analizowanym zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, lokalizacja warsztatu mechaniki pojazdowej - generującego ponadnormatywne immisje w postaci hałasu, drgań oraz intensyfikacji ruchu kołowego - pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym. Co więcej, fakt funkcjonowania zakładu elektroniki samochodowej na nieruchomości sąsiedniej (nr ewid. [...]) nie sankcjonuje dopuszczalności realizacji spornej inwestycji. Z perspektywy urbanistycznej specyfika obu tych przedsięwzięć jest bowiem odmienna, co wyklucza możliwość wywodzenia z nich tożsamego przeznaczenia.Zarzuty naruszenia § 2 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności argumentacja sformułowana w punkcie 1d skargi kasacyjnej, są całkowicie chybione i pozbawione doniosłości prawnej. Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie upatruje bowiem kontynuacji funkcji w samym zapisie kodu PKD 45.20.Z., wadliwie utożsamiając formalną deklarację w ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym sposobem użytkowania terenu. Należy podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma realny profil oddziaływania istniejącej infrastruktury na ład przestrzenny, a nie opisowy charakter aktywności zawarty w rejestrach administracyjnych. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, aktywność na działce nr [...] ogranicza się w praktyce do specjalistycznej diagnostyki komputerowej samochodów, co wiąże się ze znikomym wpływem na otoczenie i niską emisją akustyczną. Samo przypisanie wspomnianej jednostki do szerokiej kategorii "Konserwacja i naprawa pojazdów" nie nadaje jej automatycznie cech klasycznego warsztatu mechanicznego, generującego uciążliwości typowe dla prac blacharsko-naprawczych czy ślusarskich. Diagnostyka elektroniki samochodowej, jako usługa hermetyczna i mało uciążliwa, nie może zatem służyć jako miarodajny punkt odniesienia do uznania, że na analizowanym terenie dopuszczalna jest funkcja o charakterze warsztatowym. W konsekwencji, skarżąca kasacyjnie bezzasadnie upatruje kontynuacji funkcji w tożsamości symboli statystycznych, pomijając merytoryczną ocenę zastanego ładu przestrzennego.Podnoszona przez skarżącą rezygnacja z napraw blacharsko-lakierniczych, pomimo, że stanowi próbę ograniczenia uciążliwości, nie zmienia zasadniczego profilu działalności mechanicznej, która nadal wykazuje brak tożsamości z funkcją dominującą w bezpośrednim otoczeniu. Sąd I instancji trafnie wskazał, że pojęcie mechaniki nieuciążliwej ma charakter jedynie opisowy i nie usuwa kolizji z ładem akustycznym terenu. Dla oceny zasady dobrego sąsiedztwa kluczowy jest bowiem rzeczywisty wpływ inwestycji na komfort zamieszkiwania sąsiadów, a nie tylko nazewnictwo przyjęte we wniosku. W kontekście powyższego, zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zatem całkowicie bezzasadny i nie podważa skutecznie trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia.Podobnie wskazywana funkcja na działce nr [...] (kilimiarstwo) w żaden sposób nie koresponduje z profilem mechaniki pojazdowej. Próba zrównania tych zasadniczo odmiennych aktywności przez skarżącą kasacyjnie zmierza jedynie do obejścia wymogów ochrony środowiska akustycznego sąsiadów.Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod normy prawa materialnego, trafnie uznając, że planowana inwestycja wprowadziłaby nieuzasadnione zakłócenie ładu przestrzennego w tym obszarze. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w analizowanym obszarze istniała działka zabudowana w sposób pozwalający na przyjęcie parametrów i uciążliwości właściwych dla warsztatu mechaniki pojazdowej.Powyższa konstatacja czyni bezzasadnym także zarzut z punktu 1c i 1d petitum skargi kasacyjnej dotyczący "zawężenia" obszaru analizowanegoi pominięcia w analizie urbanistycznej działki nr [...]. Ponadto, zarzut ten jest bezzasadny również w świetle art. 153 p.p.s.a. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego (promień 50 m) była już przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej, kończącej się prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 28 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 3095/18). Związanie oceną prawną zawartą w tym wyroku uniemożliwia ponowne kwestionowanie granic tego obszaru na obecnym etapie postępowania. Co więcej, wyznaczenie obszaru w granicach ustawowego minimum (trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m) jest zasadą, a jego rozszerzanie wyjątkiem, który wymaga szczególnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA). Skarżąca nie wykazała, aby w tej konkretnej sprawie zachodziły nadzwyczajne uwarunkowania urbanistyczne nakazujące szukanie wzorca zabudowy w odległości przekraczającej standardowe normy. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Działka nr [...] znajduje się poza granicami obszaru analizowanego, co z mocy prawa wyklucza możliwość jej uwzględnienia jako punktu odniesienia przy ustalaniu kontynuacji funkcji. Analogicznie, za bezzasadne należy uznać również postulaty skarżącej dotyczące uwzględnienia pozostałych nieruchomości wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. działek nr [...] oraz [...]. Nieruchomości te są oddalone od terenu planowanej inwestycji odpowiednio o 119 m oraz 239 m, co sytuuje je poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego.Skarżąca wadliwie utożsamia także odległość działki nr [...] od swojej nieruchomości (działki nr [...]) z jej położeniem względem terenu inwestycji. Należy podkreślić, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki objętej wnioskiem, którą w niniejszej sprawie jest wyłącznie działka nr [...]. Fakt, że sąsiednia działka nr [...] również stanowi własność skarżącej, pozostaje bez znaczenia dla procesu wyznaczania obszaru analizy urbanistycznej. Skoro działka nr [...] znajduje się poza ustawowym promieniem wyznaczonym od granic terenu inwestycji (działki nr [...]), jej pominięcie w analizie było nie tylko dopuszczalne, ale i obligatoryjne w świetle wymogów zachowania ładu przestrzennego.Argumentacja skarżącej oparta na dołączonym do skargi wydruku z CEIDG dotyczącym B. D. jest prawnie chybiona. Prawo do ochrony ładu przestrzennego oraz niezakłóconego korzystania z nieruchomości mieszkalnej (działka nr [...]) jest niezależne od aktywności gospodarczej prowadzonej przez członków rodziny właściciela. Prowadzenie działalności handlowej bądź transportowej w sąsiedztwie nie stanowi automatycznej podstawy do uznania, że planowany warsztat mechaniczny zachowuje wymóg kontynuacji funkcji, szczególnie w kontekście ochrony terenów o charakterze mieszkaniowym.W odniesieniu do wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie, podnieść należy, że dołączony do skargi kasacyjnej wydruk z CEIDG stanowi dowód spóźniony, który nie był przedmiotem oceny Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed Sądem I instancji. Próba rozszerzenia materiału dowodowego na obecnym etapie postępowania jest procesowo bezskuteczna.Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niezależnie od sporów o funkcję, bariera w postaci braku kontynuacji linii zabudowy pozostaje nienaruszona. Budynek usytuowany na tyłach działki i w jej granicy nie nawiązuje do uporządkowanej pierzei frontowej ul. [...]. Brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia stanowi, samodzielną i wystarczającą przyczynę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a..