Wyrok - II OSK 2619/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 82/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 82/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 82/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę [...] spółkiz ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 24 listopada 2022 r., znak: SKO.SKO/PP-412/72/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiart. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – u.p.z.p.), a istota sporu sprowadza sięw pierwszej kolejności do konieczności oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji na części działki geodezyjnej. Brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki był bowiem w niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej. Sąd wyjaśnił, że należało uwzględnić, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 10 marca 2021 r., natomiast w dniu 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r.o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), w której między innymi, wprowadzono zmiany w art. 52 ust. 2 dodając pkt 1 a (mający zastosowanie także w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy) oraz zmiany w art. 61 dodając ust. 5a. Zgodnie jednak z art. 4 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących stosuje się przepisy ustawy zmienianejw ust. 2, w brzmieniu dotychczasowym. We wskazanej normie (także w jej dotychczasowym brzmieniu) mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnejw rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Także, w mającym w sprawie zastosowanie, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowyi zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588) w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. § 2 rozporządzenia zmieniającego) wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. Powyższe wskazuje, że pojęcia działki i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. W ocenie Sądu z tych powodów w orzecznictwie sądowo – administracyjnym, wobec treści ww. przepisów, nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22, CBOSA). Stanowisko to nie jest co prawda jednolite. Według przywołanej przez Kolegium linii orzeczniczej, co do zasady, niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych. Sąd podkreślił, że w tym stanowisku dopuszcza się odstępstwo od tej zasady ze względu na występujące w danym przypadku szczególne względy faktyczne lub prawne (por. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17 CBOSA). Analiza orzecznictwa prowadzi także do wniosku, że do wskazanych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, zalicza się między innymi sytuacje, w której teren inwestycji na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnići przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. NSA wyroku z dnia 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21, z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1082/21, CBOSA).W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy powinna określać, między innymi, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dopuszczalność określenia we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji, dopuszcza się zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe, ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów,o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy - przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (por. NSAw wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. II OSK 1082/21, z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 2976/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19). Za szczególne uwarunkowania faktyczne uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla części działki uznaje się także sytuację, gdy część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, któraz natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSAw wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21).Zdaniem Sądu, przywołane wyżej orzeczenia oraz opisane sytuacje, w których stwierdzono wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, ze względu na objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej. Dla uzasadnienia zasadności takiego stanowiska na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystarcza tylko powołanie się na linię orzeczniczą dopuszczającą ustalenie warunków zabudowy jedynie w odniesieniu do działki ewidencyjnej rozumianej jako całość a nie część, która ma być faktycznie zabudowana. Kolegium nie przeprowadziło szczegółowej analizy i rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie nie występuje jedna ze szczególnych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że taka szczególna sytuacja nie zachodzi, bez konkretnego wyjaśnienia tego stanowiska. Zatem każdy przypadek, w którym wnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla części działki wymaga szczegółowej analizy pod tym kątem, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wymogów takiej analizy nie spełnia bowiem jednozdaniowe stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "(...) w oparciuo zgromadzony materiał dowodowy nie można przyjąć, aby taki wyjątkowy stan faktyczny i prawny miał miejsce".W konsekwencji Sąd nie zgodził się z oceną Kolegium, że brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na wyjątkowość stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, tym bardziej, że organ drugiej instancji (podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji) w żaden sposób oceny tej nie uzasadnił. Tymczasem nawet w orzecznictwie akceptującym stanowisko Kolegium (ograniczające możliwość ustalenia warunków zabudowy na części działki tylko do szczególnych, wyjątkowych przypadków) przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym - a za taką uznać należy instalację OZE - kwalifikować należy właśnie jako sytuację wyjątkową, uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla tego rodzaju inwestycji w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZEw rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lutego 2023 r. II SA/Gd 679/22, CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 w którym wskazano, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82).W tym kontekście Sąd uznał za konieczne także odniesienie się do stanowiska Kolegium, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2 a u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r.) wymagają analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ww. ustawy, albowiem nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 ustawy.Z uzasadnienia decyzji wynika, że interpretując ww. przepis organ odwoławczy oparł się głównie na wykładni systemowej przyjmując, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1i ust. 3 u.p.z.p powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. W sprawie niesporne jest, że planowana przez spółkę inwestycja jest inwestycją o której mowaw art. 2 pkt 13 u.o.z.e. i tak też została ona zakwalifikowana przez organy. Pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii w ramach art. 2 pkt 13 u.o.z.e. zdefiniowane jednak zostało szeroko obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje niezależnie od mocy (w tym także małe instalacjei mikroinstalacje). Co jednak istotne z punktu widzenia wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepis ten jest w swoim brzmieniu jednoznaczny i nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy jaką posiada instalacja odnawialnego źródła energii. Brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi zatem żadnych wątpliwości, co do tego, że budowa infrastruktury produkującej energięz odnawialnych źródeł (np. energii słonecznej) niezależnie od mocy, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. To zaś skutkuje brakiem konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.Sąd wskazał jednocześnie, że podziela stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Nie ma zatem konieczności aby wymagać od inwestora zawarcia takiej umowy i przedstawienia jej organowi już na etapie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania J. D. i J. K., którzy na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżyli wyrok sądu pierwszej instancjiw całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym oraz- art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że podmiot wnioskujący (wnoszący skargę do WSA) nie był zobowiązany przy ubieganiu sięo wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy do przedłożenia umowy z właściwą jednostką organizacyjną i przedstawienia jej organowi już na tym etapie, bowiem celem w/w przepisów nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, podczas gdyw sytuacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW na nieuzbrojonym w żaden sposób w infrastrukturę energetyczną terenie, warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodniez żądaniem wnioskodawcy jest zagwarantowanie wykonania takiego uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną infrastruktury energetycznej a inwestorem, której to wnioskodawca w ramach niniejszej sprawy nie przedłożył;- art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w L. oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...], podczas gdy uchylone w/w decyzje mimo wadliwych uzasadnień odpowiadają prawu.W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegoi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjętew niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodniez art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.W postępowaniu kasacyjnym nie bada się całokształtu sprawy i nie poddaje się ponownie ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Weryfikuje się tylko zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w kontekście zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, przez pryzmat powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa. Od autora skargi kasacyjnej zależy, w jakim zakresie zostanie w postępowaniu kasacyjnym poddany kontroli zaskarżony wyrok, a od trafności i zasadności sformułowanych zarzutów kasacyjnych zależy wynik postępowania kasacyjnego.Wyjaśnić należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów kwestionujących przyczyny, z powodu których sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, a podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. bowiem zdaniem skarżących kasacyjnie warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie wykonania takiego uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną infrastruktury energetycznej a inwestorem, której to umowy wnioskodawca nie przedłożył.Odnosząc się powyższego zarzutu wskazać należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zaś zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania sięo wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3487/18, 7 marca 2018 r. II OSK 1200/16, 15 lutego 2018 r. II OSK 893/16).W świetle przedstawionych uwag uprawnione było wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 5 u.p.z.p zostanie spełniony w sytuacji posiadania zapewnienia, gwarancji, że taka umowaw przyszłości zostanie zawarta.Nie znajdując zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.., skargę kasacyjną oddalił.