Wyrok - II SA/Ke 686/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. I. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 października 2025 r. znak: IR.I.7840.7.4.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 17.10.2025 r. znak IR.I.784Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. I. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 października 2025 r. znak: IR.I.7840.7.4.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 17.10.2025 r. znak IR.I.784
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 17.10.2025 r. znak IR.I.7840.7.4.2025 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania S. I. od pisma Starosty Ostrowieckiego z 5.09.2025 r. znak: AB.6740.224.2025.SP, informującego o niedopuszczeniu jako strony S. I. do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej (do 3 stanowisk) wraz z kontenerem technicznym na działce nr ewid. [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez S. I.Wojewoda Świętokrzyski, uzasadniając podjęte na podstawie art. 134 K.p.a. ww. rozstrzygnięcie, stwierdził że w niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Mianowicie, brak jest prawnej możliwości zaskarżenia ww. pisma Starosty Ostrowieckiego – które w istocie jest jedynie pismem informującym. Stosownie do art. 124 K.p.a. koniecznym elementem postanowienia jest m.in. rozstrzygnięcie. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, lecz jedynie informację o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym – tak jak to ma miejsce w sprawie – brak jest podstaw do przyjęcia, że organ wydał postanowienie (czy też decyzję). W tym zakresie organ zaznaczył, że postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego załatwiają poszczególne kwestie wynikające w toku postępowania i nie można zrównywać udzielenia informacji z wydaniem rozstrzygnięcia. Natomiast z dyspozycji art. 28 K.p.a. nie sposób wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań K.p.a., za wyjątkiem art. 31 § 2 K.p.a. – który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną. W tym kontekście, zgodnie z orzecznictwem, brak jest podstawy prawnej do wydania czy to decyzji, czy nawet postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu niebędącego organizacją społeczną.Reasumując, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że skoro przepisy nie określają formy orzekania o dopuszczeniu, czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwe wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, czy to odwołania, czy względnie zażalenia. S. I. domagał się uznania go za stronę postępowania, a o braku podstaw do uznania go za stronę poinformowano go pismem. Takie załatwienie sprawy nie narusza prawa, gdyż wobec braku podstaw do wydania w tej kwestii decyzji lub postanowienia, organ udzielił osobie zainteresowanej stosownej informacji. Skoro będące przedmiotem odwołania pismo organu I instancji nie mogło zostać uznane za decyzję (ewentualnie postanowienie), to nie przysługiwało od niego odwołanie (ani zażalenie).Skargę na powyższe postanowienie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. I., formułując zarzuty naruszenia:- przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 134 K.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że odwołanie nie przysługiwało skarżącemu z powodu braku zaskarżalnego rozstrzygnięcia - w sytuacji gdy faktycznie doszło do wydania przez organ I instancji aktu administracyjnego (odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu) w formie pisma, który to akt powinien podlegać kontroli instancyjnej; w konsekwencji organ bezpodstawnie zakończył postępowanie odwoławcze bez merytorycznego rozpoznania sprawy;- przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28 K.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu kręgu stron postępowania wyłącznie do inwestora, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w sprawie - jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego - z uwagi na konkretny i rzeczywisty wpływ planowanej inwestycji na jego nieruchomość i korzystanie z niej, w szczególności organ I instancji wadliwie ustalił obszar oddziaływania planowanej myjni, pomijając przepisy odrębne dotyczące ochrony środowiska i prawa własności, przez co bezpodstawnie odmówił skarżącemu statusu strony;- zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 K.p.a.) oraz obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 K.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający prawom skarżącego; organy administracji nie zapewniły skarżącemu możliwości udziału w sprawie, nie wydały formalnego postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału (uniemożliwiając tym samym zwykłą kontrolę odwoławczą), a ponadto zignorowały istotne argumenty i dowody świadczące o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na jego nieruchomość, w tym m.in. petycję mieszkańców oraz stanowisko organu nadzoru budowlanego, lekceważąc tym samym potrzebę ochrony praw właściciela nieruchomości przed ponadnormatywnymi uciążliwościami.Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:- uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia - jako wydanego z naruszeniem prawa;- stwierdzenie, że posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej, a tym samym że przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania od pisma Starosty Ostrowieckiego z 5.09.2025 r.;- zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego postanowienia.Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (K-II-4), stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego (K-II-2) od pisma Starosty Ostrowieckiego z 5.09.2025 r. znak: AB.6740.224.2025.SP (K-I-15), informującego skarżącego o niedopuszczeniu jako strony do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej. Pismo to było reakcją na wniosek skarżącego z dnia 13.08.2025r. o dopuszczenie jako strony do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym to wniosku skarżący wykazywał, że jest właścicielem działki nr [...], położonej w granicach oddziaływania inwestycji i jego interes prawny został naruszony.Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Świętokrzyskiego stanowił art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten na mocy art. 144 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z tego względu odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje więc taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930).W rozpoznawanej sprawie Starosta Ostrowiecki ww. pismem z 5.09.2025 r. – wydanym w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dopuszczenie jako stronę do udziału w postępowaniu – wyjaśnił skarżącemu, że za stronę w postępowaniu uznano wyłącznie inwestora. Organ uznał, że w sprawie wystąpiła niedopuszczalność zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych – z uwagi na brak możliwości zaskarżenia pisma o charakterze wyłącznie informacyjnym. Już z tego względu należy podkreślić, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524), dalej jako "Pr.bud.", tj. normy kreującej status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wydając zaskarżone postanowienie organ bowiem nie stosował tego przepisu. Istota sprawy nie sprowadzała się zatem w ogóle do oceny czy skarżący powinien być stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej. Jej istotą było natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w toku postępowania administracyjnego organ rozpoznaje w drodze odrębnego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie podmiotu, który twierdzi, że jest stroną takiego postępowania, a następnie czy przysługuje temu podmiotowi środek zaskarżenia na pismo organu informujące o braku podstaw do uznania go za stronę.Otóż organ administracji nie rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Takiej podstawy nie daje przepis art. 28 K.p.a., z dyspozycji którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań K.p.a., za wyjątkiem art. 31 § 2 K.p.a. – który to przepis stanowi m.in., że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną, ani też z przepisów Pr. bud. Tym samym – jak trafnie zauważył Wojewoda Świętokrzyski – brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji bądź postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu niebędącego organizacją społeczną (por. postanowienie NSA z 21.06.2007r. sygn. akt I OSK 855/07, wyrok NSA z 2.02.2007 r. sygn. akt II OSK 293/06, wyrok WSA w Krakowie z 13.04.2023 r., sygn. III SA/Kr 1795/22, wyrok WSA w Gdańsku z 13.12.2017 r., sygn. II SA/Gd 653/17, wyrok WSA w Łodzi z 29.02.2024 r., sygn. II SA/Łd 1051/23, wyrok WSA w Gdańsku z 24.05.2023 r., sygn. II SA/Gd 99/23).Wobec powyższego, ponieważ pismo organu I instancji, będące przedmiotem odwołania, nie mogło zostać uznane za decyzję czy postanowienie, skarżącemu nie przysługiwało od niego odwołanie (zażalenie). Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 134 K.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania (czy też zażalenia – w zw. z art. 144 K.p.a.).Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji, od której przysługiwałoby odwołanie (bądź postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie), gdyż – jak już wcześniej podniesiono – kwestia dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego (niebędącego organizacją społeczną) nie wymagała załatwienia w takiej formie. Skarżący został jedynie poinformowany pismem, że jako osobie nieposiadającej w niniejszej sprawie interesu prawnego nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Natomiast ewentualne badanie interesu prawnego skarżącego może nastąpić dopiero po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej – jeżeli zainteresowany wniesie od niej odwołanie. Alternatywnie, po wydaniu tego rozstrzygnięcia, skarżący może kwestionować decyzję ostateczną poprzez żądanie wznowienia postępowania oparte na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jeśli dany podmiot nie ma przymiotu strony postępowania, właściwy organ orzeka o tej kwestii w drodze decyzji - o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a., czy też poprzez wydanie decyzji przewidzianych w art. 149 § 3 bądź w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a..