Wyrok - I GSK 1318/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 528/22 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 stycznia 2022 r. nr RYB.wpl.511.56.2021 w przedmiocieOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 528/22 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 stycznia 2022 r. nr RYB.wpl.511.56.2021 w przedmiocie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
wykonawca dzieła
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 7
kpa
art. 8
kpa
art. 145
ppsa
art. 141
ppsa
art. 3
ppsa
art. 183
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 528/22, oddalił skargę A. C. (skarżący, skarżący kasacyjnie, beneficjent) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organ, Minister) z dnia 4 stycznia 2022 r. nr RYB.wpl.511.56.2021 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji wydanej przez Zarząd Województwa Lubuskiego (organ I instancji, Zarząd) z dnia 1 października 2021 r., w sprawie SW04-6523.2-SW0410028/17; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania decyzji oraz przeprowadzenie rozprawy. Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30; dalej: TFUE) wniesiono o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), a mianowicie wykładni art. 2 pkt 36 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) w zakresie pojęcia szkody w budżecie Unii będące następstwem "nieprawidłowości" a mianowicie odpowiedzi na pytanie, czy jak w niniejszym przypadku potencjalną szkodą w budżecie UE jest cała wartość prac zleconych wykonawcy przez beneficjenta, w tym szkoda "rzeczywista", która jednak nie wystąpiła (i kwota ta w efekcie stwierdzenia nieprawidłowości podlega zwrotowi w całości łącznie z kosztem materiałów zakupionych przez tego wykonawcę, co stanowi swoistą dodatkową karę dla podmiotu naruszającego zasady konkurencji), czy też szkodą jest wartość samej robocizny wykonawcy, a koszt zakupu przez niego materiałów na wolnym rynku (czyli koszt, który musiałby ponieść każdy inny wykonawca) nie stanowi tym samym szkody w budżecie UE.Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. przepisów prawa materialnego:a) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a oraz art. 207 ust. 9 pkt 1 i art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącego doszło do naruszenia procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym wydatki te nie spełniają kryteriów kwalifikowalności, co prowadzić ma do uznania środków przyznanych w ramach dofinansowania za wydatkowane z naruszeniem procedur i tym samym podlegających zwrotowi, podczas gdy w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były wydatkowane sprzecznie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, regulaminem konkursu oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2014-2020;2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności umowy o dofinansowanie i wniosku o dofinansowanie, pominięcie wyjaśnień skarżącego i dowodów w postaci korespondencji, z której wynika, że cała procedura wybory wykonawcy odbyła się za zgodą i wiedzą organu udzielającego dofinansowania, była z nim konsultowana na każdym etapie i przede wszystkim organ w momencie wypłaty środków miał pełną świadomość tego, że wykonawcą robót jest [...], w związku z tym także błędne uznanie, że skarżący stworzył sztuczne warunki celem wyboru oferty złożonej przez [...], gdyż w świetle tego, że stosował się on do wytycznych i pouczeń organu, a wybrana oferta była najkorzystniejsza zarzut ten jest nieuprawniony;b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci pisma Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 maja 2018 r., z którego wynika, że nowe wzory umów i zasad konkurencyjności będą obowiązywały tylko beneficjentów wybranych w naborach po dniu 16 kwietnia 2018 r., w związku z czym w stosunku do skarżącego istotna jest nie data podpisania umowy jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, a data ogłoszenia konkursu;c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób burzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności poprzez przyjęcie, że wydatkując środki w ramach przyznanego dofinansowania w sposób opisany wcześniej we wniosku o dofinansowanie, a także zatwierdzony na etapie konkursu oraz potwierdzony w umowie o dofinansowanie, skarżący naruszyć miał procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym wydatki te nie spełniają kryteriów kwalifikowalności;d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 w zw. z § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), przejawiające się w niespójnym logicznie (wewnętrznie sprzecznym) i w związku z tym utrudniającym kontrolę instancyjną skarżonego wyroku, umotywowaniu rozstrzygnięcia Sądu, wedle którego Sąd nie wskazał czy za oddaleniem skargi przemawia okoliczność, że w stosunku do skarżącego zastosowanie miały już nowe zasady konkurencyjności wedle których w ogóle nie mógł on wybrać oferenta powiązanego z nim osobowo, czy też na bazie poprzednich zasad, mógł on wybrać takiego oferenta ale dokonało się to zdaniem Sądu w sztucznie wykreowanych warunkach.3. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:a) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnią dokonaną w oderwaniu od treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w konsekwencji czego organ błędnie uznał, że skarżący miał możliwość pozyskania oferty korzystniejszej niż wybrana oferta [...] i zaistniała tym sam potencjalna możliwość wystąpienia szkody w budżecie UE, podczas gdy:• Prace wykonane przez [...] jako wykonawcę zostały wykonane bez zarzutu co organ sam przyznał dokonując ich odbioru;• Koszt tych prac był nawet poniżej średniej stawki rynkowej;• Ewentualną potencjalną szkodę w budżecie ogólnym UE w efekcie stwierdzenia nieprawidłowości może stanowić jedynie koszt robocizny, z kolei na łączną kwotę 98 000,00 zł podlegającą zwrotowi w znacznej części składają się koszty zakupionych na wolnym rynku przez wykonawcę materiałów koniecznych do wykonania robót, które to koszty w takiej samej wysokości musiałby ponieść każdy inny wybrany wykonawca, tym samym nie sposób uznać, że koszt tych materiałów wchodzących w skład kwoty podlegającej zwrotowi stanowi chociażby potencjalną szkodę w budżecie UE, czego organ I II instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny nawet nie odnotował.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1318/23 oddalił wniosek skarżącego kasacyjnie (zawarty w skardze kasacyjnej) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 maja 2025 r. skarżący kasacyjnie złożył ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 1318/23 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.Skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z dnia 23 marca 2026 r., uzupełnił argumentację wniesionej skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym.W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 w zw. z § 1 p.u.s.a.Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej został zatem oparty na naruszeniu przepisu wynikowego, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia wyżej wskazanej przesłanki. Tak sformułowany zarzut nie może być uznany za skuteczny. Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)" - wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2040/22. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również treść art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymienionej regulacji, zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.Wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest również przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie powinien zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano. Z powyższych względów zarzut z pkt 2.d) petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną powołał przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 § 1 , art. 77 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu tejże skargi kasacyjnej, skarżący nie wskazał natomiast, naruszenia przez WSA jakiegokolwiek z przepisów omawianej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w oparciu o który wydano zaskarżony wyrok. Należy stwierdzić, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 900/20). Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu, a nie rozstrzygnięcie organu administracji. W tym zakresie, odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zarzuty te nie mogą być objęte przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez Sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem skarżącego kasacyjnie - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez Sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym. Zauważyć należy, że wadliwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie - tak jak w niniejszej sprawie - nie podważył jednak skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09). Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.Skarżący kasacyjnie w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej z ostrożności procesowej zarzuciła błędną wykładnię art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jednakże nie wskazano na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia. Spółka w ogóle nie odniosła się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji. Z treści zarzutu i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie przez ten zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Bowiem naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I GSK 729/12). Taka polemika skarżącego kasacyjnie w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny, czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne uczynić nie można. Wypada w tym miejscu zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874). Wypada w tym miejscu jeszcze raz zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w rozpoznawanej sprawie spółka nie zdołała skutecznie zrobić. W konsekwencji powyższego omawiany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw.W dodatkowym piśmie, nadesłanym już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, jej autor przedstawił poszerzoną argumentację dotyczącą nowych zarzutów, obejmujących w tym przepisy, których naruszenie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. W związku z tym zauważyć trzeba, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze (wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2017 r., II GSK 107/16, LEX nr 2294834; z dnia 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2374/16, LEX nr 2271057). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, jak i przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze po upływie określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli.Końcowo należy wskazać, że sąd powinien zwrócić się na podstawie art. 267 TFUE z pytaniem do TSUE w przypadku wątpliwości, co do wykładni prawa Unii. Wątpliwości takich nie miał Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego nie uwzględniono wniosku skargi kasacyjnej o zwrócenie się z pytaniem do TSUE.Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a..