Wyrok - II SA/Po 700/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Talaga Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją zOddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Talaga Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Arkadiusz Skomra
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa rolnego do odchowu młodych byczków wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...].W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 9 grudnia 2022 r. W. B. złożyła wniosek o wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Jednakże, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu z dnia złożenia wniosku, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, o ile dany teren nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] ([...]), który został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2024 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 31 stycznia 2024 r. pod poz. [...]. W tej sytuacji postępowanie o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe.W odwołaniu z dnia 13 lutego 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ponadto o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że postępowanie w sprawie było przedłużane przez organ I instancji do momentu, w którym zakończona zostanie procedura planistyczna i możliwe będzie podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zablokuje realizację planowanej przez odwołującą inwestycji. Jednocześnie wskazała, że złożyła do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, wobec czego w sprawie zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania zarówno na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 98 § 1 k.p.a.Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia 24 stycznia 2024 r. Rada Miasta i Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] ([...]). Plan ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 31 stycznia 2024 r. pod pozycją nr [...]. Zgodnie z § 14 uchwały weszła ona w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tym samym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz orzekania przez organ II instancji dla obszaru objętego wnioskiem o przedmiotowe warunki zabudowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza prowadzenie postępowania. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że ostatecznymi postanowieniami z dnia 26 maja 2025 r. nr [...] i [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie z odwołania W. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2025 r.W skardze z dnia 19 sierpnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu podkreślając, że postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na plan miejscowy.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na uchwalenie w trakcie tego postępowania planu miejscowego obejmującego swoim zasięgiem teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zauważyć także należy, że prymat ustaleń planu miejscowego został podkreślony także w przepisach art. 62 ust. 1 i 2, a także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 62 ust. 1, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jeszcze dalej idzie unormowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowiące, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Z art. 65 ust. 2 wynika zaś, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się tylko wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.Jak wynika z powołanych przepisów, oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się, przy czym pierwszeństwo ustawodawca nadał ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczalność i kształt zamierzenia inwestycyjnego determinowane są postanowieniami planu i w tym przypadku nie wydaje się decyzji ustalającej warunki zabudowy. Lokalizacja inwestycji na danym obszarze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy brak jest planu miejscowego dla danego obszaru. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane.Z art. 105 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro więc nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jedynym dopuszczalnym zakończeniem toczącego się postępowania administracyjnego jest decyzja o jego umorzeniu. W tym zakresie istotny jest przy tym stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, nie ma natomiast znaczenia data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ administracyjny prowadzący postępowanie zobowiązany jest bowiem stosować stan prawny na dzień rozstrzygania. W zależności jednak od tego na jakim etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy plan taki wejdzie w życie, niemożliwe będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku w tym przedmiocie prowadzące do umorzenia postępowania przez organ I instancji (gdy wejście w życie planu nastąpi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego), bądź też uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, powodujące konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego (gdy wejście w życie planu nastąpi w toku postępowania odwoławczego). Okoliczność ta wynika wprost z porównania przywołanych powyżej przepisów i znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3128/14, z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2344/21 i z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 304/23 – wszystkie powołane w niniejszym orzeczeniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy organy rozstrzygające w sprawie zasadnie uznały, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] ([...]) z dniem 14 lutego 2024 r. uniemożliwiało dalsze kontynuowanie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego terenu, a co za tym idzie, jedynym słusznym rozstrzygnięciem stała się decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i taką właśnie podjęto w tej sprawie. Pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę inwestycyjną nie istniał, to kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy miał bowiem fakt, że przed ostatecznym zakończeniem tego postępowania został uchwalony plan miejscowy, który swoim zasięgiem objął teren planowanego przedsięwzięcia.Oceny tej nie zmienia powoływana przez stronę skarżącą okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Błędnie bowiem skarżąca wskazuje, że skarga na postanowienia miejscowego planu stanowi zagadnienie wstępne i w sprawie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o zależność tego rodzaju, że od załatwienia kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne musi zależeć zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3316/14). Z tych względów zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, co jest wiadome Sądowi z urzędu, że prawomocnym postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 160/25, tut. Sąd odrzucił skargę W. B. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że skarżącej nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości objętych planem, a więc zaskarżona uchwała nie dotyczy bezpośrednio jej praw ani obowiązków - działki nr [...], [...] stanowią własność W. B. - ojca skarżącej, natomiast działka nr [...] stanowi własność Z. Sp. z o.o. powiązanej z W. B..Z kolei wyrokiem z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Po 162/25, tut. Sąd oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na przedmiotowy plan miejscowy. Stąd poza wątpliwościami pozostaje, że w dniu orzekania przez organ odwoławczy dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązywał (nadal obowiązuje) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie skarg w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wskazuje się natomiast, że tak długo, jak nie dojdzie do wydania i uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przyjmować, że plan nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje, a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2344/21).Końcowo Sąd zauważa, że organ odwoławczy nieprawidłowo pouczył skarżącą o możliwości wniesienia skarg od postanowień o odmowie zawieszenia postępowania z dnia 26 maja 2025 r., nr [...] i nr [...], co skutkowało odrzuceniem tych skarg postanowieniami tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 701/25 i II SA/Po 702/25. Jednakże Sąd w oparciu o art. 135 p.p.s.a. skontrolował te postanowienia w ramach niniejszego postępowania i uznał je za zgodne z prawem. Jak już bowiem powyżej wskazano, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co trafnie wskazał organ w postanowieniu nr [...] Zdaniem Sądu treść postanowienia nr [...] dowodzi natomiast, że organ odwoławczy nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając fakultatywnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., skoro strona jako przyczynę zawieszenia postępowania na jej wniosek wskazała tą samą okoliczność. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w momencie wejścia w życie planu miejscowego, a jego ewentualne późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd nie pozbawia strony możliwości złożenia ponownego wniosku.Reasumując, Sąd nie dopatrzył się podczas kontroli zaskarżonej decyzji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., albowiem organy rozstrzygające w sprawie prawidłowo umorzyły prowadzone postępowanie. Ewentualna możliwość wyeliminowania w przyszłości z obiegu prawnego przepisów planu miejscowego przez sąd administracyjny nie dawała podstaw do zakończenia postępowania w inny sposób, ani też nie stanowiła tzw. zagadnienia prejudycjalnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co skutkowało niezasadnością zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.., oddalił skargę.