Wyrok - II SA/Gl 1423/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 września 2025 r. nr SKO.UL/41.7/370/2025/12849/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE BurmistrzOddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 września 2025 r. nr SKO.UL/41.7/370/2025/12849/RS w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Beata Kalaga-Gajewska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 17 lipca 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; aktualny: Dz. U. z 2026 r. poz. 538, dalej w skrócie: "u.p.z.p."), odmówił M. C. i M.1. C.1. (dalej: "Skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], położonej w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu powołał się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315, dalej: "rozporządzenie"), zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W świetle powyższego organ I instancji zaznaczył, że działka inwestycyjna znajduje się w odległości ok.16 m od działki cmentarza i tym samym nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.Pismem z dnia 30 lipca 2025 r. Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Ich zdaniem, bliskość cmentarza nie stanowi przeszkody do zabudowy przedmiotowej działki, jak też innych okolicznych nieruchomości, przez co w sprawie naruszono art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 61 u.p.z.p.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 8 września 2025 r., SKO.UL/41.7/370/2025/12849/RS, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 lipca 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1. ust. 2. 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Zaakcentowało, że w przedmiotowej sprawie odmowa ustalenie warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi, albowiem wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na sprzeczność z § 3 rozporządzenia. Teren inwestycji znajduje się bowiem w odległości ok. 16 m od granicy cmentarza, dlatego niemożliwe jest wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosi się do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że decyzje w sprawach warunków zabudowy nie są wydawane w oparciu o precedens lub wcześniej wydane decyzje dla działek sąsiednich, lecz wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa.Pismem z dnia 8 października 2025 r. skarżący złożyli skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzucili naruszenie:- art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także do cmentarzy już istniejących, w sytuacji, gdy rozporządzenie wskazuje tylko, w jakich miejscach można zlokalizować nowe cmentarze;- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy i braku wszechstronnego zebrania oraz oceny materiału dowodowego, a w szczególności na nieprzeprowadzeniu rzetelnych ustaleń w zakresie rzeczywistej odległości działki ewid. nr [...] od cmentarza, bez wskazania, od którego punktu na terenie cmentarza dokonano pomiaru tej odległości, co skutkowało błędnym zastosowaniem § 3 ust. 1 rozporządzenia;- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez organ I instancji przedstawionych przez stronę dowodów, tj. decyzji organu I instancji z dnia 7 grudnia 2009 r., ustalającej warunki zabudowy dla budowy pięciu domów jednorodzinnych wolno stojących wraz z przyłączami i ogrodzeniami frontowymi oraz zjazdu do drogi publicznej na działce nr [...] i [...], karta mapy 43, przy ul. [...] w C., w której wskazano, że grunty te zostały przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz decyzji z dnia 18 grudnia 2019 r. i z dnia 19 marca 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością;- art. 8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na pominięciu istotnego elementu, a mianowicie okoliczności, że w bezpośrednim sąsiedztwie na ul. [...] w C., w tym również po przeciwnej stronie ulicy względem cmentarza, znajdują się domy jednorodzinne oraz budynki gospodarcze usytuowane w odległości mniejszej niż 50m.Zdaniem Skarżących, mimo analogicznego stanu faktycznego, w sprawach dotyczących innych nieruchomości organ I instancji wydał decyzje korzystne dla ich właścicieli, co świadczy o nierównym traktowaniu stron i narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę równego traktowania. Z tego powodu, domagali się uchylenia w całości decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wnieśli również o przeprowadzenie dowodu z przywołanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu z lat: 2009, 2019 i 2021. Odwołali się do istniejącej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności stanowisk, w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie istniejących cmentarzy, w szczególności na terenach położonych w odległości mniejszej niż 150 m od ich granic, co wynika z odmiennej interpretacji § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten nie może być traktowany jako "przepis odrębny", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i tym samym nie może samodzielnie stanowić podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych przez Skarżących warunków zabudowy. W ich ocenie, wolą ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów zawartych w rozporządzeniu (np. § 1 czy § 2). Potwierdza to też treść § 7 rozporządzenia. Skarżący wywiedli również, że dopuszczenie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości, co narusza konstytucyjne zasady wynikające z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji podali, że nie wyjaśniono w niej, w jaki sposób odległość 16 m od cmentarza została ustalona, tj. od którego punktu cmentarza została zmierzona. Nie wiadomo, czy pomiar ten został wykonany od granicy działki cmentarnej, bramy wjazdowej, ogrodzenia, czy też od strefy, w której rzeczywiście odbywają się pochówki, a więc od tzw. "strefy grzebalnej". Wskazali na różnicę pojęć zwartych w § 3 rozporządzenia, tj. "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m" oraz "od granic cmentarza". Podali, że w literaturze oraz w części orzecznictwa wskazuje się, że z uwagi na cel regulacji - jakim jest zapewnienie odpowiednich warunków sanitarnych - "odległość od cmentarza" należy rozumieć jako odległość od faktycznych miejsc pochówku, tj. od tzw. "strefy grzebalnej". Tylko ta część cmentarza generuje potencjalne oddziaływania, które uzasadniają wprowadzenie sanitarnego pasa ochronnego. W tym ujęciu nie jest istotne to, gdzie zaczyna się ogrodzenie lub infrastruktura towarzysząca (jak: kaplica, dom przedpogrzebowy, czy ścieżki), lecz odległość od miejsca, w którym następuje grzebanie zwłok. Zaznaczyli jednak, że z drugiej strony, w doktrynie reprezentowany jest również pogląd, że cmentarz należy traktować jako funkcjonalną całość, obejmującą nie tylko kwatery grzebalne, ale też pozostałe elementy infrastruktury, tj. domy przedpogrzebowe, kostnice, kaplice, zaplecze administracyjno-gospodarcze, zieleń izolacyjną, ciągi piesze, dojazdy, czy miejsca postojowe. Zgodnie z tą wykładnią, pomiar odległości powinien być dokonywany od zewnętrznej granicy całego terenu cmentarza.Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.Na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. pełnomocnik Skarżących podkreślił potrzebę interpretacji słowa "cmentarz" oraz "granica cmentarza".Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Skarga nie jest zasadna.Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują inne środki określone w ustawie. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia 8 września 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 lipca 2025r. o odmowie udzielenia Skarżącym warunków zabudowy terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], położonej w C. przy ul. [...].Spór sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nowa zabudowa mieszkaniowa może zostać zlokalizowana w odległości 16 m od działki już istniejącego cmentarza?W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że nieruchomość należąca do Skarżących położona jest 16 m od wschodniej granicy działki, na której położony jest cmentarz. Działkę Skarżących od granicy cmentarza dzieli wąski pas gruntu o szerokości 16 m. Z kolei, cała szerokość cmentarza liczy ok. 104 m.Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy (pkt 1a); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (pkt 6 lit. a)), strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 (pkt 6 lit. b)), strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6 lit. c)).Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają zatem normy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz odsyłająca do przepisów odrębnych, norma art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.Celem powyższych norm prawa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że planowana inwestycja w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, której to określenie jest obowiązkiem organu.Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 539/19 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 840/18 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 291/20; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 820/19; w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 885/19). Jednakże, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu musi być również zgodne z odrębnymi przepisami prawa (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).W rozpoznawanej sprawie, jako przepis odrębny powołano cytowany już wcześniej § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dokonując wykładni tego przepisu, należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową.Celem tego przepisu jest bezspornie zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 sygn. akt II OSK 2424/15).Regulacja z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia ("Teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie"). Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1590), która wprost nakazuje określić szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2452/15). Powołane wyżej przepisy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących. Co oznacza, że skoro organ I instancji stwierdził, iż działka Skarżących znajduje się w odległości mniejszej, niż wymagane 50 m od istniejącego cmentarza, to zobowiązany był wydać decyzję odmowną. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest bowiem aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że ustalona przez właściwy organ administracji publicznej niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi determinuje wydanie decyzji odmownej. Prawodawca, stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy między innymi budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej.Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, a odległość budynków mieszkalnych od cmentarza nie jest już tak istotna. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego, czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie wokół niego zabudowy mieszkaniowej. Przepisy rozporządzenia stanowią przepisy odrębne potwierdza to dotychczasowa linia orzecznicza zawarta między innymi w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11, a także wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 151/22 i z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 92/17; w Opolu z dnia 26 września 2019r. sygn. akt II SA/Op 216/19; w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 445/17).Jak wskazał również NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 497/21, niewątpliwie rozporządzenie objęło wszystkie istniejące i powstające cmentarze. Jednakże mogło nie być stosowane w odniesieniu do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu, o ile ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza (pierwsza przesłanka) i nie sprzeciwił się temu właściwy powiatowy inspektor sanitarny (druga przesłanka). Jednakże przepisy te jak najbardziej znajdują zastosowanie do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydanej po dniu wejścia w życie rozporządzenia Nie przewiduje ono odstąpienia od stosowania w odniesieniu do nowej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie przepisów rozporządzenia nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a taka jest przesłanka odstąpienia od stosowania rozporządzenia. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości.Nie ulega wątpliwości, że podstawową wykładnią, którą powinien zastosować organ administracji dla odkodowania treści tego przepisu i oceny, czy będzie on miał zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, jest wykładnia językowa. Ten rodzaj wykładni jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową i systemową. Przepisy prawa nie mają bowiem charakteru abstrakcyjnego, lecz są częścią obowiązującego systemu prawnego. Jeśli zatem wykładnia językowa (gramatyczna) doprowadziłaby do wniosku, że przepis pozostaje w sprzeczności z celem aktu normatywnego i założeniami ustawodawcy, to wówczas pierwszeństwo należy przyznać innej wykładni, to jest systemowej (celowościowej). Jednoznacznie wywieść można, że ustanowienie nakazów i zakazów wymienionych w rozporządzeniu ma na celu ochronę otoczenia cmentarza przed jego szkodliwym wpływem, w szczególności związanym z bezpieczeństwem sanitarnym. Taki też cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, że w rozporządzeniu, do którego wydania zobowiązano właściwy organ, określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach.Istotą wprowadzenia tych przepisów było zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy - dla nowopowstających cmentarzy i dla zabudowy projektowanej w pobliżu istniejących cmentarzy. Taki cel został określony przez ustawodawcę we wspomnianym już art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach (por. m. in. wyrok z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19).Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie stwierdza naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Ustalenie warunków zabudowy jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i dochodzi w niej do zastosowania określonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego do skonkretyzowanego indywidualnie i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.Organy administracji publicznej stosują tylko i wyłącznie przepisy prawa. Nie mogą brać pod uwagę żadnych kryteriów pozaprawnych, a w szczególności tzw. "aktualnej praktyki rozstrzygania spraw", czy też sposobu rozstrzygania w sprawach o podobnym stanie faktycznym. Co prawda w procesie wykładni i stosowania prawa zwraca się uwagę na sposób interpretacji określonych norm w orzecznictwie sądowym, niemniej orzecznictwo to nie stanowi ani źródła prawa, ani podstawy orzekania. Powoływanie orzeczeń sądowych w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć służy jedynie wzbogaceniu tych uzasadnień w zakresie przedstawienia sposobu interpretacji konkretnych przepisów prawa. Nie oznacza to wątpliwości co do rozumienia tych przepisów, które należałoby rozstrzygać na korzyść strony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7a k.p.a.W konsekwencji zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.Nie zaistniał także przypadek ograniczenia prawa własności Skarżących z uwagi na zaistniałe warunki sanitarne.Znane są również składowi orzekającemu w niniejszej sprawie poglądy wyrażane w orzecznictwie, że odległość działki inwestycyjnej od cmentarza należy liczyć od faktycznego miejsca pochówku zmarłych.Biorąc jednak pod uwagę, że działka cmentarza, na której spoczywają zmarli liczy szerokości ok. 104 m, a z przepisów wynika minimalna odległość 150 m od zabudowań mieszkalnych, ewentualnie 50 m przy spełnieniu określonych warunków, to trudno wyobrazić sobie sytuację by faktyczne miejsca pochowku znajdowały się jedynie w centralnej części działki cmentarza. Nadto, z analizy map Google, a więc informacji powszechnie znanych, jednoznacznie wynika, że przy wschodniej granicy cmentarza znajdują się już "nowe" groby. Od tego miejsca do granicy działki skarżących znajduje się jedynie wąski pas ziemi o szerokości ok. 16 m.W konsekwencji, niezależnie od przyjętego modelu obliczenia odległości, określonej w § 3 rozporządzenia, działka Skarżących znajduje się zbyt blisko miejsc pochówku zmarłych.W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.., orzeczono jak w sentencji.Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.qov.pl.