Wyrok - III SA/Łd 983/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Drogi publiczne, Inne sprawy dotyczące dróg publicznych6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie .... Dnia 26 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 roku sprawy ze skargi C. K. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 29 sierpnia 2024 roku nr IV/77/2024 w sprawie wyłączenia ul. Morga w Zgierzu z użytkowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonejStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Drogi publiczne, Inne sprawy dotyczące dróg publicznych6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie .... Dnia 26 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 roku sprawy ze skargi C. K. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 29 sierpnia 2024 roku nr IV/77/2024 w sprawie wyłączenia ul. Morga w Zgierzu z użytkowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Anna Dębowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
UZASADNIENIE
29 sierpnia 2024 r. Rada Miasta Zgierza, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 7, art. 7a oraz art. 10 ust. 1 -3 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.") Rada Powiatu Zgierskiego, podjęła uchwałę nr IV/77/2024 w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej ul. A. w Zgierzu poprzez wyłączenie jej z użytkowania. Uchwała weszła w życie 4 października 2024 r.C.K. (dalej: "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi podała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Zgierzu przy ul. A., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w obrębie geodezyjnym [...]. W wyniku pozbawienia zaskarżoną uchwałą kategorii drogi gminnej ul. A. w Zgierzu poprzez wyłączenie z użytkowania doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Ww. ulica jest drogą dojazdową m.in. do jej nieruchomości, na której usytuowany jest domek letniskowy, z którego korzysta w przez cały rok. Ponadto na ulicy tej usytuowany jest obsługujący ww. domek zbiornik do gromadzenia ścieków sanitarnych. Obie inwestycje zostały zgłoszone zgodnie z wymogami do Starostwa Powiatowego, a organ nie wniósł sprzeciwu do tych zgłoszeń. Wyłączenie ul. A. z użytkowania pozbawia ją pewności co do realizacji prawa korzystania z własności, bowiem jest to jedyna droga dojazdowa do należącej do niej nieruchomości. Z ulicy A. korzystają również właściciele pozostałych działek usytuowanych wzdłuż obu stron tej ulicy, część z nich jest regularnie uprawiana.W ocenie skarżącej z wymienionych względów zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Przy jej uchwalaniu nie wzięto pod uwagę interesów właścicieli działek, dla których ul. A. jest jedyną drogą dojazdową, a uzasadnienie uchwały nie pozwala na weryfikację jej zasadności czy rzeczywistego celu. Wskazane przez organ argumenty "prowadzenia regulacji pasów drogowych dróg gminnych, analizy przestrzennej oraz prostowanie zaszłości historycznych’’ są stwierdzeniami lakonicznymi i niewiele wyjaśniającymi.Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wyłączenie z użytkowania dotyczyć winno przede wszystkim sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszym przypadku bo ul. A. nie jest drogą zbędną dla użytku publicznego stanowiąc jedyną drogę dojazdową do kilkudziesięciu nieruchomości gruntowych. Po podjęciu skarżonej uchwały nie zostały podjęte żadne kroki związane z wyłączeniem drogi z użytkowania. To że pozostaje ona w stanie sprzed podjęcia uchwały można rozumieć jako próbę pozbycia się przez gminę praw i obowiązków przysługujących jej w związku ze statusem drogi publicznej. Przy podjęciu uchwały doszło również do błędów proceduralnych. Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Zaskarżona uchwała w § 4 wskazuje natomiast na jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.Strona wskazała, że Zarząd Powiatu Zgierskiego w piśmie z 24 kwietnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Urzędu Miasta Zgierza z 18 kwietnia 2024 r. znak: IR.7210.46.2024.BR o wydanie opinii w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania ul. A. w Zgierzu, zaopiniował to wyłączenie negatywnie. W wydanej opinii wskazano również, iż 17 kwietnia 2024 r. do Zarządu Powiatu Zgierskiego wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta Zgierza Nr 9/2024 o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, na podstawie której ustalono warunki budowy linii kablowej nN wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi na fragmencie działek: 1/4, 6, 7, 28 w obrębie [...] w Zgierzu. Zarząd Powiatu Zgierskiego podkreślił przy tym, iż ww. decyzja została wydana przed wyłączeniem drogi (dz. nr ewid. 28 w obr. [...]) i w czasie wydania której działka nr 28 stanowi drogę.W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza reprezentowana przez Prezydenta Miasta Zgierza wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na swą rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ wyjaśnił, że działka nr ewid. 28 w obrębie [...] widnieje w ewidencji gruntów i budynków jako droga "dr" o powierzchni 0.1782 ha. Ww. działka stanowi dukt leśno-rolny bez jakiegokolwiek urządzenia w terenie, długości 470 m, szerokości od około 3,0 m do około 4,5 m. Ww. działka nie jest i nie była drogą publiczną. Reforma ustrojowa na przełomie 1989-1990 r., która utworzyła samorządy terytorialne, zobowiązywała w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych rady gmin do podejmowania uchwał i ogłoszenia w terminie do 31 grudnia 1990 r. wykazu aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, które będą nadal obowiązywać na obszarze tych gmin. W oparciu o te przepisy w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z 20 grudnia 1990 r. nr VII/98/90, w której przyjęto szereg aktów, znalazła swoje miejsce uchwała Rady Narodowej Miasta Łodzi z 29 stycznia 1990 r. nr XXI/81/90 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego. W wykazie ww. uchwały znajduje się zapis "Miasto Zgierz" z przyporządkowanymi ponad 280 ulicami leżącymi na terenie miasta, jednak ulica A. nie jest w niej wymieniona. Od 1985 r. funkcjonuje ustawa o drogach publicznych, która dawała późniejszej Radzie Gminy możliwość podejmowania uchwał zaliczających dane drogi do dróg publicznych. Rada Miasta Zgierza podjęła kilka uchwał zaliczających drogi do dróg publicznych, w tym obejmujące dużą ilość dróg jak w 2012 r. uchwała Rady Miasta Zgierza nr XX/299/12 w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych na terenie miasta Zgierza oraz w 2015 r. uchwała Rady Miasta Zgierza nr IV/35/15 w sprawie zaliczenia dróg lokalnych do kategorii dróg gminnych na terenie miasta Zgierza. W żadnej z nich ulica (droga) A. nie występuje, co pozwala przyjąć, że od 1990 r. taka droga publiczna nie istniała.Organ zaznaczył, że działka nr ewid. 28 sklasyfikowana jest jako "dr", posiada nieuregulowany stan prawny, nie posiada założonej księgi wieczystej, Gmina Miasto Zgierz jest jej posiadaczem samoistnym i nie zna przyczyn i podstaw prawnych, w oparciu o które nastąpiło wpisanie jej jako władającego i określenia klasyfikacji gruntu jako "dr". W archiwalnych i obowiązujących opracowaniach planistycznych teren, po którym przebiega działka nr ewid. 28 stanowił teren rolny bez możliwości zagospodarowania go w inny sposób. Zgodnie z tymi informacjami tereny położone wzdłuż działki nr ewid. 28 w archiwalnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza opisane były symbolami oznaczającymi tereny rolne. Archiwalne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza zawierało informację, iż ustalono dla tych terenów przeznaczenie rolnicze z rezerwą terenu dla lokalizacji ogrodów działkowych. Aktualnie nie obowiązuje dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu na podstawie powyższego można stwierdzić, że działka nr ewid. 28 stanowiła jedynie "dojazd" do pól i nie była utrzymywana przez Gminę Miasto Zgierz.Jednocześnie Rada Miasta Zgierza zauważyła, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka sklasyfikowana była jako "dr", w toku różnych postępowań administracyjnych wydane zostały następujące decyzje:a) decyzja nr 157/2020 z 22 maja 2020 r. wydana na rzecz Ax. S.A. Odział Ł. w sprawie zezwolenia na lokalizację projektowanej inwestycji: budowę linii kablowej wraz z kanalizacją kablową oraz demontaż istniejącej linii napowietrznej SN w pasach drogowych dróg gminnych ul. B. oraz dróg bez nazwy (dz. nr 268/5, 268/28, 181, 215, 28, 269 – [...]) oraz użyczenia terenu dla realizacji przedmiotowej inwestycji – z uwagi na dwuletni okres ważności decyzji od daty jej wydania straciła już ważność;b) decyzja nr 33/2022 z 19 sierpnia 2022 r. wydana na rzecz Spółki Ax. S.A. Oddział Ł. ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi, przewidzianej do realizacji w Zgierzu w ul. C. (dz. nr ewid. Va, obręb [...]), ul. A. (dz. nr ewid. 5, 6, obręb [...]) oraz na terenie działek nr ewid. 3/1, 3/2, 4, 28 położonych w obrębie [...];c) decyzja nr 152/2023 z 5 czerwca 2023 r. wydana na rzecz Bx. Sp. z o.o. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej (klasy D – dojazdowa) ul. Bez nazwy w Zgierzu (dz. nr ewid. 181, 512, 28 w obr. [...]) inwestycji polegającej na budowie przyłącza kablowego niskiego napięcia do wiaty przystankowej, w zakresie przedłożonej dokumentacji oraz wyrażenia zgody na dysponowanie terenem pasa drogowego – z uwagi na dwuletni okres ważności decyzji od daty jej wydania straciła już ważność;d) decyzja nr 25/2023 z 23 października 2023 r. wydana na rzecz bx. Sp. z o.o. ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej SN przewidzianej do realizacji na działce numer ewid. 283/8, 268/5 i 50, w obrębie [...] oraz na fragmencie działki numer ewid. 283/2, 268/28, 181, 215 i 28, w obrębie nr [...] w Zgierzu;e) decyzja nr 9/2024 z 15 kwietnia 2024 r. wydana na rzecz Ax. S.A. Odział w Ł. ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi przewidzianej do realizacji na fragmencie działek numer ewid.1/4, 6, 7 i 28, w obrębie [...] w Zgierzu;f) decyzja nr 48/L/2024 z 15 kwietnia 2024 r. wydana na rzecz Ax. S.A. Oddział Ł. ustalająca warunki lokalizacji w pasie drogowym drogi gminnej (klasy D – dojazdowa) ul. A. w Zgierzu (dz. nr ewid. 28 w obr. [...]) inwestycji polegającej na budowie linii kablowej energii elektrycznej nN;g) decyzja nr 48/L/2024 z 16 października 2025 r. stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 4 października 2024 r. zezwolenia udzielonego przez Prezydenta Miasta Zgierza Nr 48/L/2024 z 15 kwietnika 2024 r. Ax. S.A. Oddział Ł. na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej (klasy D – dojazdowa) ul. A. w Zgierzu (dz. nr ewid. 28 w obr. [...]) inwestycji polegającej na budowie linii kablowej energii elektrycznej nN;h) decyzja nr 263/2024 z 7 października 2024 r. odmawiająca Ax. S.A. Oddział Ł. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – ul. A. (dz. nr ewid. 28 obr. [...]) na łącznej powierzchni 174,6 m2 zieleńca w dniu 10 października 2024 r.;i) decyzja nr 198/OR/2024 z 7 października 2024 r. odmawiająca Ax. S.A. Oddział Ł. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – ul. A. (dz. nr ewid. 28 obr. [...]) na łącznej powierzchni rzutu 29,28 m2 zieleńca w dniu 11 października 2024 r.Organ stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została przy uwzględnieniu nieuregulowanego stanu prawnego działki nr ewid. 28, braku zaliczenia przedmiotowej drogi do listy dróg publicznych, wskazanych w uchwale Rady Narodowej Miasta Łodzi z 1990 r., określenia ww. działki jako użytek klasyfikacyjny "dr" oraz pozostających w obrocie prawnym decyzji i składanych przez właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do działki nr ewid. 28 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Właściciele nieruchomości położonych przy działce nr ewid. 28 złożyli do Komisji Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pisma w zakresie odmownych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sprawie wyłączenia ul. A. z użytkowania. Z załączonych do pism różnych dokumentów, w tym aktów notarialnych wynika, że mowa jest o ul. A. oraz, że informacja o dostępie do drogi publicznej opiera się jedynie na oświadczeniu sprzedających. Zdaniem organu brak jest dokumentu potwierdzającego, że droga A. była/jest drogą publiczną. Przedmiotowa działka z uwagi na nieuregulowany stan prawny nie spełnia przesłanek do zaliczenia jej do dróg publicznych. Organy administracji publicznej traktowały prawdopodobnie klasyfikację "dr" jako drogę publiczną. Starostwo Powiatowe w Zgierzu przyjmowało od skarżącej zgłoszenia np. na budowę budynku letniskowego do 34 m2 i budowę zbiornika na ścieki niemniej jednak rozpoznając ww. zgłoszenia winno zbadać kwestię dostępu ww. nieruchomości do drogi publicznej. W takiej sytuacja Gmina Miasto Zgierz winna wydać na wniosek inwestora zaświadczenie, czy ww. działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej. Taka czynność nie miała miejsca. Organ zauważył, że Starostwo Powiatowe w Zgierzu wydało również pozwolenie na rozbiórkę linii napowietrznej SN oraz pozwolenie na budowę kanalizacji kablowej na przedmiotowej działce. Zaskarżona uchwała miała spowodować jasność w kwestii tego, iż wskazana droga nie jest drogą publiczną oraz umożliwić wyeliminowanie z obiegu wadliwych decyzji administracyjnych, co nastąpiło w przypadku decyzji nr 48/L/2024.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust 3 u.d.p. organ wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do zmiany kategorii drogi, a więc zarzut ten jest bezzasadny i nie mający zastosowania w sprawie.Zdaniem organu bezzasadne jest również podnoszenie przez skarżącą kwestii negatywnego zaopiniowania przez Zarząd Powiatu Zgierskiego w piśmie z 24 kwietnia 2024 r. wniosku o wyłączenie z użytkowania złożonego przez Urząd Miasta Zgierza w sprawie ulicy A. Stanowisko Zarządu Powiatu Zgierskiego ma bowiem charakter opiniotwórczy i nie ma mocy wiążącej wobec czynności podejmowanych przez Urząd Miasta Zgierza.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które jako istotne skutkują nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1284/22, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazano, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.W myśl art. 10 ust. 1-3 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.Z powołanych wyżej przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. dotyczyć winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana, np. z powodu wybudowania nowej drogi zastępującej dotychczas użytkowaną. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. "Jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu drugim ust. 3 art. 10 u.d.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1284/22).Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę a te powinny wynikać z treści uzasadnienia jej oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyroki NSA: z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16).W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała zapadła przy uwzględnieniu nieuregulowanego stanu prawnego działki nr ewid. 28, braku zaliczenia przedmiotowej drogi do listy dróg publicznych, wskazanych w uchwale Rady Narodowej Miasta Łodzi z 1990 r., określenia ww. działki jako użytku klasyfikacyjnego "dr" oraz pozostających w obrocie prawnym decyzji i składanych przez właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do działki nr ewid. 28 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ podniósł również, że ww. działka stanowi dukt leśno-rolny bez jakiegokolwiek urządzenia w terenie, długości 470 m, szerokości od około 3,0 m do około 4,5 m. Ww. działka nie jest i nie była drogą publiczną.W ocenie Sądu, wskazane okoliczności odnoszące się w istocie do zaszłości historycznych, statusu prawnego czy parametrów spornej drogi, nie są wystarczające do wyłączenia jej z użytkowania. Organ popada w sprzeczność z jednej strony zajmując stanowisko, że w zaskarżonej uchwale nie doszło do zmiany kategorii drogi bowiem ul. A. w Zgierzu nie jest i nie była drogą publiczną, z drugiej zaś wydając uchwałę o pozbawieniu jej kategorii drogi gminnej poprzez wyłączenie jej z użytkowania na podstawie art. 7, art. 7a oraz art. 10 ust. 1-3 u.d.p., która to regulacja dotyczy statusu dróg publicznych (sam organ zresztą stwierdza, że działka nr ewid. 28 w obrębie [...], na której usytuowana jest ul. A. widnieje w ewidencji gruntów i budynków jako droga "dr" o powierzchni 0,1782 ha oraz że w związku z taką jej klasyfikacją zostały wydane różnego rodzaju decyzje potwierdzające taki jej status). Z art. 1 u.d.p. wynika zasada powszechnej dostępności dróg publicznych, na którą składa się pełnienie funkcji ciągu komunikacyjnego i powszechnego użytkowania dóbr publicznych (por. M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, uwagi do art. 1). W związku z tym, wyjątek przewidujący możliwość pozbawienia kategorii drogi gminnej określonego fragmentu lub całej drogi powinien być stosowany jeżeli ta straciła swoje funkcje komunikacyjne i faktycznie nie może stanowić drogi dojazdowej. W orzecznictwie podkreśla się, że tego rodzaju kwestie jak własność gruntu, na którym zlokalizowano drogę, zakres wyposażenia jej w infrastrukturę techniczną, czy też wypełnienie warunków technicznych, które powinna spełniać droga publiczna, nie stanowią przesłanek pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii, w sytuacji gdy powodem pozbawienia drogi kategorii jest jej wyłączenie z użytkowania (por. wyrok NSA z 22 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2417/19).Na wezwanie Sądu do przedstawienia uzasadnienia uchwały organ przekazał jedynie projekt lakonicznego uzasadnienia, z którego wynika, że ul. A. wymaga wyłączenia z użytkowania jako publiczna droga gminna "w związku z prowadzoną regulacją pasów drogowych gminnych, analizą przestrzenną oraz prostowaniem zaszłości historycznych"). Jednocześnie brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat w protokole obrazującym przebieg sesji Rady Miasta Zgierza w dniu 29 sierpnia 2024 r. Z protokołu wynika bowiem jedynie, że radni zostali zapoznani z projektem przedmiotowej uchwały i została ona przegłosowana. W protokole nie znalazła odzwierciedlenia żadna dyskusja nad projektem uchwały. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uchwała zapadła przy uwzględnieniu nieuregulowanego stanu prawnego działki nr ewid. 28, braku zaliczenia przedmiotowej drogi do listy dróg publicznych, wskazanych w uchwale Rady Narodowej Miasta Łodzi z 1990 r., określenia ww. działki jako użytku klasyfikacyjnego "dr" oraz pozostających w obrocie prawnym decyzji i składanych przez właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do działki nr ewid. 28 wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ podniósł również, że ww. działka stanowi dukt leśno-rolny bez jakiegokolwiek urządzenia w terenie, długości 470 m, szerokości od około 3,0 m do około 4,5 m. Ww. działka nie jest i nie była drogą publiczną.Brak możliwości zapoznania się z szerszym uzasadnieniem uchwały powoduje, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy powody podane jako podstawa podjętej uchwały obiektywnie istniały. Zaskarżona uchwała nie poddaje się zatem kontroli sądu administracyjnego z powodu braków w dokumentacji poprzedzającej jej podjęcie. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa i musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.Dodatkowo jak wynika z dokumentów nadesłanych przez organ przy odpowiedzi na skargę, a także z samej odpowiedzi wynika, że przy spornej drodze zlokalizowane są zabudowania i działki, do których ich właściciele muszą dojechać jedyną możliwą drogą wiodącą przez ul. A., a z żadnych dokumentów nie wynika, czy zastosowana procedura umożliwi ww. korzystanie przez dotychczasowych i nowych użytkowników z ww. drogi czy zostaną wprowadzone inne rozwiązania organizacyjne pozwalające na umożliwienie ww. dojazdu do nieruchomości stanowiących ich własność. W tym kontekście należy przywołać art. 8 ust. 1 u.d.p. wskazujący, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi, w świetle art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.Należy również podkreślić, co trafnie podniosła skarżąca, że zmiany w zakresie kategorii dróg muszą być dokonywane z odpowiednim wyprzedzeniem. Art. 10 ust. 3 u.d.p. określa termin podjęcia takiej uchwały (nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku) i datę jej wejścia w życie (z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego). Zaskarżona uchwała podjęta została wprawdzie w pierwszym kwartale 2024 roku, jednak w jej § 4 przewidziano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, zamiast od 1 stycznia następnego roku. Stanowi to naruszenie na tyle istotne, że stanowi dodatkową podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.W związku z tym, w ocenie Sądu, należało przyznać rację skarżącej, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.d.cz.d.cz.