Wyrok - II SA/Łd 27/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Dnia 26 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2026 roku sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 roku nr 182/2025 znak: WOP.7722.186.2025.RW w przedmiocie wstrzymania robótOddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Dnia 26 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2026 roku sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 roku nr 182/2025 znak: WOP.7722.186.2025.RW w przedmiocie wstrzymania robót
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Agata Sobieszek-Krzywicka
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 120
ppsa
art. 3
ppsa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
art. 49
fprawo budowlane
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 12 listopada 2025 r., nr 182/2025 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: k.p.a.; art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) – dalej: p.b.; Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 19 września 2025 r., nr 139/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - przebudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...], P., gm. S..Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w dniu 8 maja 2025 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie wpłynął wniosek P. N. zawierający prośbę o przeprowadzenie kontroli prac budowlanych obejmujących docieplenie budynku oraz wymiany poszycia dachowego, prowadzonych przez K. M. na ww. nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych w dniach 3 czerwca 2025 r. 9 24 lipca 2025 r. kontroli na miejscu ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych 11,42 m x 10,87 m (po największym obrysie) i wysokości 8,10 mierzonej od poziomu gruntu od strony południowej. Budynek od strony wschodniej w odległości 8,70 m od krawędzi jezdni, od strony południowej w odległości 10,40 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...], od strony północnej 20 cm poza ogrodzeniem (budynek usytuowany na dwóch działkach). Kontrolujący stwierdzili wykonanie docieplenia wszystkich ściany styropianem grubości 20 cm, który "zaciągnięto" klejem. Od strony wschodniej i zachodniej zamurowano okna w części poddasza. Od strony wschodniej dwa okna o wymiarach 2,10 m x 0,50 m, od strony zachodniej dwa okna o wymiarach 1,45 m x 0,50 m. Konstrukcja dachu drewniana, krokwiowa, dwuspadowa. Krokwie od strony wschodniej i zachodniej zostały przedłużone krawędziakami 6 x 12 cm długości 1,70 m. Okap wystaje poza lico ściany o ok. 0,5 m. Pokrycie dachu blachodachówką, w połaci zachodniej dwa okna dachowe o wymiarach 0,75 m x 0,45 m. Okap od strony południowej (ściana szczytowa) wysunięty ok. 0,5 m poza lico ściany. Okap dachu od strony północnej został przedłużony o ok. 25 cm w związku z dociepleniem ściany styropianem o grubości 20 cm, od strony południowej okap wydłużono o ok. 65 cm. Inwestor robót – K. M. oświadczył, że w sierpniu 2024 r. wykonano nowe pokrycie dachu blachą trapezową z montażem łat i kontrłat. W maju 2025 r. rozpoczęto docieplenie budynku. Przed dociepleniem zamurowano okna w ścianie wschodniej i zachodniej. Inwestor wyjaśnił, że nie posiada zgłoszeń ani pozwoleń dotyczących prowadzonych robót, natomiast podpisał upoważnienie osobie, która składała w jego imieniu wniosek w ramach programu "Czyste Powietrze" i miała uzyskać wszystkie niezbędne pozwolenia i zgłoszenia.Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 19 września 2025 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazywał, że charakter jak i zakres robót budowlanych wykonywane przez inwestora kwalifikować należy jako przebudowę budynku mieszkalnego, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym bezsporny brak zadośćuczynienia powyższemu obowiązkowi przez inwestora czyni zasadnym orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych.W zażaleniu na powyższe postanowienie K. M. zarzucając naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. wskazywał, iż wykonanie robót budowlanych obejmujących docieplenie budynku oraz modernizację ogrzewania, zrealizowanych w ramach programu "Czyste Powietrze" zlecił wyspecjalizowanej firmie, natomiast wymianę pokrycia dachowego wykonał we własnym zakresie. Podkreślił, że na dzień wydania kwestionowanego postanowienia wszystkie prace zostały zakończone, a co za tym idzie sporne rozstrzygnięcie uznać należy za bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać uchylone.Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 listopada 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do zasadności kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowę budynku wymagająca uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, które wskutek wykonania docieplenia budynku z przekroczeniem granic nieruchomości oraz wysunięcie okapu dachu poza lico ściany zewnętrznej od strony północnej spowodowało zwiększenie dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu. Zaistniałe wątpliwości, co do legalności robót budowlanych, jak i stwierdzone naruszenie granic nieruchomości obligowały organ nadzoru budowlanego do ich wstrzymania, w drodze postanowienia, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ wskazał jednocześnie, że wbrew argumentacji strony, zarówno z ustaleń organu I instancji, jak i załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że nie wykonano wszystkich robót (np. brak podbitki dachu).W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. M. zarzucał błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że inwestor dokonał przebudowy przedmiotowego domu mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.W uzasadnieniu skarżący wskazał, że roboty budowlane polegały na wykonaniu prac dociepleniowych zgodnie z opracowanym projektem, montażu instalacji termicznej, w tym materiałów ocieplających, instalacji warstwy wykończeniowej. Zakres tych robót określony został w programie "Czyste Powietrze", w ramach którego skarżący pozyskał dofinansowanie z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi, i co istotne zaakceptowany przez tę instytucję. Podkreślił, że pomimo, iż jest stroną otrzymującą dotację, to nie otrzymał fizycznie żadnych środków finansowych, które zostały przekazane wykonawcy robót budowlanych, który był upoważniony do wszelkich czynności związanych tymi robotami. Mimo powyższego wykonawca nie wystąpił o stosowne pozwolenie na budowę. Skarżący wskazywał także, że w sprawie wystąpiła kolizja przepisów p.b. i przepisów stanowiących podstawę prawną programu "Czyste Powietrze". Powszechnie wiadomo, że osoby otrzymujące dotację w ramach programu "Czyste Powietrze" powierzają w ramach umów cywilnych podmiotom specjalistycznym - firmom budowlanym prace budowlane podobne do tych, które wykonał inwestor. Nie dało się jednak zauważyć, aby beneficjenci tego programu występowali masowo, do właściwych organów administracji publicznej, o pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienie istotnie narusza interes inwestora, gdyż de facto pozbawia strony przyznanej przez organy państwa dotacji w ramach Programu "Czyste Powietrze".W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga K. M. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Przedmiotem skargi K. M. uczynił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 19 września 2025 r., którym organ I instancji wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości P., gm. S..Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) – dalej: p.b.Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak jednak stanowi art. 29 ust. 3 pkt 1 p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. A contrario z brzmienia powyższego przepisu wywnioskować można, że wymaga pozwolenia na budowę przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeśli prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany.Przechodząc dalej, należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak natomiast stanowi art. 3 pkt 2a p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyższe unormowania wskazują, że elementami konstrukcyjnymi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który niewątpliwie zalicza się do budynków, są dach i ściany.Stosownie do treści art. 3 pkt 7a p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.W niniejszej sprawie, jak przyznał sam skarżący, prace budowlane polegały na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku, zamurowaniu okien we wschodniej i zachodniej części poddasza, wymianie pokrycia dachu oraz przedłużeniu (wysunięciu) okapu dachu poza lico ściany. Dotyczyły zatem zarówno przegród zewnętrznych, jak i elementów konstrukcyjnych budynku, jednak bez zmiany jego parametrów charakterystycznych. Stanowiły więc przebudowę. Niewątpliwie też, jak prawidłowo ustaliły organy administracji, przebudowa ta zwiększyła zasięg oddziaływania przedmiotowego budynku poza działkę, na której jest posadowiony, gdyż aktualnie przekracza on granicę z działką sąsiednią. Trafnie zatem organy uznały, że do przeprowadzenia tych robót konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Jak natomiast przyznał sam skarżący, zarówno on, jak i wybrany przez niego wykonawca robót budowlanych nie wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę. Kontrolowane prace budowlane stanowiły więc samowolę budowlaną.W dalszej kolejności należy podkreślić, że przepisy p.b. przewidują trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej. Dwa tryby legalizacyjne, określone w art. 48 i w art. 49f, a także tryb naprawczy określony przepisami art. 50 i 51 tej ustawy. Regulacje zawarte w art. 48 mają zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Natomiast art. 50 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadkach samowolnie wykonywanych robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego.Z treści powołanych przepisów wynika, że art. 48 i art. 49f ustawy stosuje się, gdy prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia roboty budowlane stanowią budowę, zaś art. 50 ustawy jest podstawą rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego gdy prowadzone roboty nie są budową, a innym typem robót, np. przebudową. Jak bowiem stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie ustalono, że prowadzone roboty budowlane polegały na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatem organy administracji, wstrzymując roboty budowlane, prawidłowo przyjęły za podstawę ich wstrzymania właśnie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Jednocześnie użyty w tym przepisie zwrot "wstrzymuje" oznacza, że organ jest zobowiązany do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skoro bowiem organy nadzoru budowlanego trafnie zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako przebudowę budynku, wymagającą pozwolenia na budowę wobec zwiększenia obszaru oddziaływania budynku poza działkę, na której jest posadowiony oraz stwierdziły, że inwestor nie legitymuje się stosownym pozwoleniem, zobowiązane były wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły.Dalej odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż wbrew argumentacji skarżącego istotne dla sprawy ustalenia faktyczne dokonane zostały zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego mieści się w zakresie wyznaczonym treścią art. 80 k.p.a. Ponadto organy administracji wyczerpująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcia stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie skarżący w żaden sposób nie podważył w skuteczny sposób prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i przeprowadzonej przez procedujące w sprawie organy administracji oceny dowodów. Przede wszystkim, jak wskazano powyżej, to sam skarżący w trakcie oględzin w dniu 24 lipca 2025 r. przyznał, że to on jest inwestorem, a także dokładnie opisał kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane w należącym do niego budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Oświadczenia inwestora są spójne z ustaleniami dokonanymi przez inspektorów nadzoru budowlanego, znajdującymi odzwierciedlenie w dokonanych pomiarach oraz dołączonej do protokołów oględzin dokumentacji zdjęciowej. Ponadto w dniu 24 lipca 2025 r. K. M. przyznał, że nie uzyskiwał pozwolenia na budowę i nie dokonywał zgłoszenia robót budowlanych, natomiast w skardze wskazał, że o takie pozwolenie nie wystąpił również wykonawca robót budowlanych, któremu skarżący zlecił termomodernizację budynku.Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia ta okoliczność, że skarżący zlecił termomodernizację domu profesjonalnej firmie, specjalizującej się w modernizacjach budynków w ramach programu "Czyste powietrze", a zakres prac został zaakceptowany przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi, który udzielił skarżącemu stosownego dofinansowania. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 p.b. to inwestor jest stroną procesu budowlanego i to inwestor zobowiązany jest do spełnienia wymaganych prawem wymogów przed przystąpieniem do robót budowlanych – czy to samodzielnie, czy też poprzez zlecenie ich wykonania innemu podmiotowi. Również przyznanie dotacji z programu "Czyste powietrze" nie wyłącza obowiązywania przepisów p.b., które są przepisami rangi ustawowej.Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.ds. oddalił skargę.ds