Wyrok - I SA/Op 61/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO.40.2806.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku gospodaOddalono skargę. pomoc społeczna, Zasiłki celowe i okresowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO.40.2806.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku gospoda
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
poszkodowany
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący
Beata Kozicka
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (dalej jako: wnioskodawczyni, skarżąca lub strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: organ odwoławczy, SKO lub Kolegium) z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO.40.2806.2025.ps, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego (dalej jako: organ pierwszej instancji lub Burmistrz) z dnia 20 sierpnia 2025 r., nr OPS.5015.GOSP.145.O.2025.ODM, odmawiającą stronie pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi.Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 2 grudnia 2024 r. (data wpływu do organu 3 grudnia 2024 r.) skarżąca zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lewinie Brzeskim (dalej jako: MGOPS) o przyznanie zasiłku celowego w związku ze szkodami powstałymi w budynkach gospodarczych (niezależnie od liczby zniszczonych lub uszkodzonych budynków gospodarczych). We wniosku zawarła skrócony opis strat, w którym podała: meble, regały, narzędzia warsztatowe, farby, wiertarki, klucze narzędziowe, przetwory, rowery.W dniu 6 grudnia 2024 r. sporządzono ocenę uszkodzeń budynku gospodarczego znajdującego się w bryle budynku mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...], ustalając procentowy udział uszkodzenia na 30,25%.W oświadczeniu z 31 stycznia 2025 r., skarżąca wyjaśniła, że w wyniku powodzi w pomieszczeniu gospodarczym znajdującym się w budynku mieszkalnym (piwnica) zalaniu uległy: przetwory, ogórki, papryka, dżemy, buraki, soki owocowe, narzędzia warsztatowe, lampy, materiały budowlane, regały, farby, odzież dziecięca i obuwie. Następnie, odnosząc się komórki lokatorskiej, wskazała, że służyła ona do przechowywania materiałów budowlanych, stelaży łóżek, przenośnej kuchenki gazowej. Podała również, że woda w piwnicy sięgała po sam strop, a w komórce gospodarczej do wysokości 1,2 m.Burmistrz decyzją z 28 marca 2025 r., nr. OPS.5015.GOSP.145.2025.ODM, odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy finansowej z formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca nie posiada odrębnego budynku gospodarczego, jedynie pomieszczenia gospodarcze – piwnicę budynku mieszkalnego oraz komórkę lokatorską znajdującą się przy budynku mieszkalnym, niebędącą przedmiotem oceny komisji budowlanej. Zdaniem Burmistrza wskazane pomieszczenia nie służyły zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki ich istnienia, w szczególności życia lub zdrowia.Organ I instancji podniósł również, że 6 grudnia 2024 r., na podstawie art. 69b ust. 3-4 ustawy z 1 października 2024 r. r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473 z późn. zm.) – dalej jako ustawa zmieniająca, skarżącej wypłacony został zasiłek celowy w wysokości 50 000 zł, który podlega niezwłocznemu zwrotowi na rachunek bankowy MGOPS.W dalszych wywodach Burmistrz szczegółowo wyjaśnił kwestie prawne związane z przyznawaniem przedmiotowego zasiłku, prezentując również przy tym stanowiska doktryny, jak i judykatury.W końcach fragmentach decyzji Burmistrz konstatował, iż w niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału rozważenie wniosku strony dało podstawę do uznania, że w ramach przedmiotowego postępowania nie wystąpiły żadne przesłanki, które pozwoliłyby na przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pomoc remontowo – budowlaną. Zaakcentował, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej, gdyż wskazane pomieszczenia gospodarcze nie służyły zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, ponadto nie stwierdzono również hodowli zwierząt inwentarskich. Jednocześnie organ wskazał, że przyznawane świadczenie ma charakter zabezpieczeniowy, nie zaś ubezpieczeniowy, co w praktyce oznacza, że nie ma na celu rekompensaty za poniesione straty.Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zawarła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentowała, iż komórka gospodarcza, która przynależy do jej mieszkania oraz komórka lokatorska kwalifikują się jako pomieszczenie gospodarcze. Wskazała, że ww. pomieszczenia były używane zgodnie z ich przeznaczeniem, służyły do przechowywania przedmiotów, narzędzi, materiałów. Skarżąca podkreśliła, że uzyskaną pomoc finansową przeznaczy na remont komórki gospodarczej, gdyż występująca w niej wilgoć oddziałuje na sąsiadujące pomieszczenie, którym jest jej mieszkanie.W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 24 czerwca 2025 r., nr SKO.40.1530.2025.ps, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności zrelacjonowało stan faktyczny sprawy. W dalszej zaś kolejności zauważyło, że jednym z pomieszczeń, w związku z zalaniem którego skarżąca wystąpiła o pomoc była piwnica znajdująca się w budynku mieszkalnym. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że pomieszczenie piwniczne nie jest samodzielnym budynkiem gospodarczym, a jedynie pomieszczeniem w budynku mieszkalnym, zatem pomoc na remont lub odbudowę budynku gospodarczego, w związku z zalaniem piwnicy nie przysługuje.Niemnie jednak Kolegium wyjaśniło, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest możliwe poczynienie ustaleń co do drugiego z pomieszczeń ujętych przez skarżącą w oświadczeniu z 31 stycznia 2025 r., gdyż zarówno Komisja ds. szacowania strat nie dokonała oceny strat w tym pomieszczeniu ani organ nie wykazał czy przedmiotowa komórka lokatorska spełnia przesłanki konieczne do uznania za budynek gospodarczy.Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że dotychczas przeprowadzone postępowanie nie stanowi odpowiedniej podstawy do dokonania oceny czy budynek, na którego remont strona wnioskuje o zasiłek celowy nie kwalifikuje się do przedmiotowego wsparcia rządowego. Tym samym Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast zaskarżoną decyzję, wydaną o zebrany w sprawie materiał dowodowy, oceniło jako dowolną. Wskazano również, że w prowadzonym postępowaniu, w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek gospodarczy, konieczne będzie dokonanie ustaleń czy służył on zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny skarżącej. Zdaniem Kolegium przedstawione naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Burmistrzowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.Pismem z 24 lipca 2025 r. Burmistrz zawiadomił skarżącą, że ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie może zostać zakończone w ustawowym terminie. Zaistniałą sytuację argumentował znaczną liczbą równolegle prowadzonych spraw oraz koniecznością dokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Nowy termin załatwienia sprawy ustalono na 27 sierpnia 2025 r.W oświadczeniu z 1 sierpnia 2025 r. skarżąca podała, że wniosek dotyczy budynku gospodarczego znajdującego się w bryle budynku, a w pomieszczeniu tym przechowywane były: odzież, przetwory na własny użytek (ogórki, buraki, dżemy, soki, papryka), narzędzia warsztatowe, rowery, regały, szafki, obuwie, rolki, farby, materiały budowlane. Z kolei w komórce, zlokalizowanej przy garażu, znajdowały się: łóżko oraz materiały budowlane. Skarżąca wskazała ponadto, iż mieszkanie, w przeciwieństwie do pomieszczeń gospodarczych, było ubezpieczone od zalania.Opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 sierpnia 2025 r., Burmistrz postanowił ponownie odmówić przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi.W uzasadnieniu wyjaśnił, że o ile skarżąca posiada komórki, które uległy zniszczeniu, to nie służą one zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny, bez zaspokojenia których człowiek nie może egzystować w sposób godny. Burmistrz wskazał, że skarżąca ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, tj. potrzebę związaną z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędną do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie.Ponadto organ pierwszej instancji zaakcentował, że wykazane przez skarżącą zniszczenia dotyczących zgromadzonych w pomieszczeniach przedmiotów, nie wykazują na ich związek z realizacją niezbędnych potrzeb bytowych, takich jak dostęp do wody czy ogrzewania. Organ przyjął zatem, że skarżąca, mimo zniszczonych ww. pomieszczeń, może dalej funkcjonować i samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby życiowe.Reasumując, Burmistrz stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na pomoc remontowo – budowlaną, jednocześnie podkreślił, iż strona ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe i w tym zakresie wskazał również, że zalane pomieszczenia, tj. komórki nie spełniają definicji budynku gospodarczego.Z rozstrzygnięciem tym i tym razem nie zgodziła się strona, która wniosła od niego odwołanie, które 25 sierpnia 2025 r. wpłynęło do MGOPS. Skarżąca podniosła w nim, że za budynek gospodarczy uznaje się komórkę gospodarczą, jak i komórkę lokatorską.Podkreśliła, że wnioskowaną pomoc przeznaczy na odremontowanie komórki gospodarczej, w szczególności tej znajdującej się w bryle budynku mieszkalnego. Wskazała, że panująca w pomieszczeniu wilgoć odnosi znaczny wpływ na zdrowie jej córek.Pismem z 19 września 2025 r. Kolegium zawiadomiło skarżącą, że przedmiotowa sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie. Poinformowano ją, iż sprawa zostanie załatwiona w możliwie najszybszym terminie, najpóźniej do 28 listopada 2025 r.Decyzją z 20 listopada 2025 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia zaakcentował, iż decydującym kryterium przyznania zasiłku na remont lub odbudowę budynku gospodarczego jest jego przeznaczenie, budynek taki musi służyć zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym braku jego przeznaczenia. Zdaniem Kolegium pomieszczenie piwniczne nie jest samodzielnym budynkiem gospodarczym, a jedynie pomieszczeniem w budynku mieszkalnym, wobec czego pomoc na remont lub odbudowę budynku gospodarczego, w związku z zalaniem piwnicy nie przysługuje. SKO wyjaśniło również, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż zalaniu uległa komórka będąca w bryle budynku garażowego, a zniszczeniu w niej uległy materiały budowlane oraz łóżko. Zważywszy wszystkie okoliczności SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zaistniała możliwość udzielenia skarżącej wnioskowanej pomocy, gdyż, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe budynki nie służyły zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu wskazała również, że przeprowadzenie remontu komórki lokatorskiej znajdującej się w bryle budynku ma dla niej istotne znaczenie, gdyż pomieszczenie to usytuowane jest bezpośrednio pod pokojem córek skarżącej, co wpływa na ich kondycję zdrowotną, gdyż, jak stwierdziła "wilgoć ciągnie w górę budynku". Argumentowała ponadto, że przechowywane w komórce lokatorskiej własnej roboty przetwory służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych i umożliwiających przetrwanie i funkcjonowanie w każdej porze roku.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz wskazało na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.Nadto na podstawie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w tak nakreślonych granicach Sąd nie stwierdza aby doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, czy prawa materialnego w stopniu wpływającym na wynik sprawy.Przedstawiając motywy, które legły wydanego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.), dalej jako: ustawa lub u.p.s. oraz wydane 18 października 2024 r. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., dalej jako – Zasady.W sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy na remont lub odbudowę budynku gospodarczego, który uległ uszkodzeniu w wyniku powodzie we wrześniu 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej.Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy z 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1473 z późn. zm.) - dalej jako ustawa zmieniająca, zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Powołany przepis art. 69b ustawy zmieniającej został dodany przez art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717) zmieniającej nin. ustawę z dniem 26 listopada 2024 r. Przewiduje on szczególny rodzaj zasiłku celowego. W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. Jakkolwiek art. 69 ust. 1 ustawy zmieniającej odsyła do instytucji zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s., który może być przyznany osobie lub rodzinie, która poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej - jednak zawiera także autonomiczną regulację w wielu istotnych kwestiach, to konkretyzuje on zdarzenie stanowiące źródło straty wskazując, że chodzi o powódź z września 2024 r.Jak wynika z powyższego, w art. 69b ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. Bez wątpienia przy tym art. 69b ustawy zmieniającej odwołuje się do instytucji zasiłku celowego uregulowanego w ww. przepisach u.p.s., dlatego też wykładnia tego przepisu musi uwzględniać kontekst i cele ustawy o pomocy społecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 80/25). Przyznanie zasiłku wymaga tym samym ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. W przedmiotowej sprawie organy poczyniły w tym zakresie ustalenia konstatując, że po stronie wnioskodawcy nie istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, co szeroko umotywowały. Zaznaczając, że art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego przyjąć należy, że przepis art. 40 u.p.s. musi być wykładany w zgodzie z regulacjami o pomocy społecznej, w szczególności zaś z art. 39 ust. 1, który dookreśla przeznaczenie, cel zasiłków celowych. Zgodnie z jego brzmieniem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Oba przepisy winny być odczytywane w powiązaniu, co uzasadnia wykładnia systemowa wewnętrzna oraz celowościowa. Zatem są to regulacje nie tylko ze sobą powiązane, ale więcej - tworzące jedną normę prawną. Zgodnie zaś z orzecznictwem, przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyroki WSA – w Opolu z 11 września 2025 r., sygn. akt I SA/Op 502/25 i we Wrocławiu z 22 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 99/25). Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.Ustawowe przesłanki przyznania świadczenia uzupełnione zostały przez cytowane już wyżej Zasady. O ile wspomniane zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia na jakie przeznaczono środki budżetu państwa w celu realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Regulacje Zasad powinny być harmonijnie stosowane wraz z przepisami rangi ustawowej, tak aby nie niweczyły celu i istoty pomocy społecznej. Zasady nie mogą przede wszystkim modyfikować ustawowego trybu przyznawania zasiłków, lecz powinny stanowić swoiste uzupełnienie regulacji rangi ustawowej.W powołanych zasadach, wśród form przyznawanej pomocy z związku z powodzią, wskazano obok pomocy doraźnej, pomoc remontowo – budowlaną, przyznawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., na którą składa się: 1) zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi; 2) zasiłek na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, przyznawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, a zatem zasiłek o przyznanie którego wnioskowała skarżąca.Zważywszy na powyższe wskazać należy, że pomoc remontowo-budowlana (w tym, ta wnioskowana przez skarżącą na budynek gospodarczy), przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu u.p.s., co oznacza, że stanowi wsparcie dla prowadzonego przez nie gospodarstwa domowego. Pomoc ta przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. (pkt II części I Zasad). W zasadach sprecyzowano także maksymalne kwoty przyznane z budżetu na ww. zasiłek - do 100 tys. złotych, w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń. Wskazano na przelicznik wysokości świadczenia w zależności od procentu zniszczeń. W załączniku do Zasad wskazano na sposób kwalifikowania uszkodzeń i ustalenia procentowego stopnia zniszczeń (Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi). Wskazano także na wymogi zawodowe jakimi winna się legitymować osoba wyznaczona do oszacowania szkód. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 tys. zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). Natomiast na mocy art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej w przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w ust. 1, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z ust. 4 i 5.Z kolei stosownie do pkt. I.5 Zasad – przez budynek gospodarczy rozumie się: budynek gospodarczy służący zaspokojeniu niezbędnych potrzeb rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski, tj. budynek przeznaczony np. do hodowli niewielkiej liczby zwierząt gospodarskich, mający na celu pozyskiwanie żywności na własne potrzeby. Zasiłek na odbudowę budynku gospodarczego nie przysługuje w przypadku innego przeznaczenia tego budynku, np. w ramach działalności rolniczej na cele produkcji rolnej przeznaczonej do sprzedaży rynkowej lub związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym wykorzystywanych jako np. lokale usługowe, magazynowe lub produkcyjne (pkt 5 części I Zasad). Reasumując powyższe, budynek gospodarczy powinien być wykorzystywany dla potrzeb gospodarstwa domowego (stanowić jego funkcjonalną część) i jako taki spełniać niezbędne potrzeby bytowe. Nie może być wykorzystywany do innych celów, w szczególności celów zawodowych, czy prowadzonej działalności gospodarczej. Rola ustaleń z pkt I.5 sprowadza się przede wszystkim do wyartykułowania, że w przypadku budynku gospodarczego musi on być wykorzystywany wyłącznie dla potrzeb gospodarstwa domowego (stanowiąc tym samym funkcjonalną część gospodarstwa domowego) dotkniętego powodzią. Konsekwentnie, w pkt I.6 Zasad uregulowano, że zasiłki remontowo – budowlane przyznawane są uprawnionym, jeżeli w dniu wystąpienia powodzi: 1) prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym lub; 2) posiadały stale użytkowały budynek gospodarczy – które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia.Jednakże dostrzec trzeba, że art. 69b ustawy zmieniającej odwołuje się do instytucji zasiłku celowego, a zatem wykładnia tych przepisów musi uwzględniać kontekst i cele ustawy. Przyznanie wnioskowanego zasiłku wymaga więc ustalenia, czy po stronie wnioskodawczyni istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto został dotknięty klęską żywiołową. Przepis art. 40 ustawy nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Powyższe oznacza, że sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką uruchomienia pomocy, konieczne jest wystąpienie również przesłanek ogólnych udzielenia wsparcia. Nadto oczywiście należy pamiętać o ogólnej przesłance przyznania zasiłku celowego z u.p.s., tj. o przesłance "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 192 w: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021).Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy remontowo – budowlanej w pierwszej kolejności zobowiązane są sprawdzić, czy ujęte we wniosku obiekty istnieją, następnie dokonać kwalifikacji, czy dany obiekt stanowi budynek gospodarczy, czy też takiego budynku nie stanowi. Z akt sprawy, w szczególności ze złożonego przez skarżącą oświadczenia z 13 sierpnia 2025 r., wynika, że wniosek dotyczył budynku gospodarczego znajdującego się w bryle budynku mieszkalnego oraz komórki zlokalizowanej przy garażu. W tym miejscu należy przywołać treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), z której wynika, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Należy również powtórzyć, że z treści Zasad wynika, iż budynkiem gospodarczym, o którym mowa w cz. I ust. 1 pkt 2 lit. b, rozumie się budynek gospodarczy służący zaspokojeniu niezbędnych potrzeb rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski, tj. budynek przeznaczony np. do hodowli niewielkiej liczby zwierząt gospodarskich, mający na celu pozyskiwanie żywności na własne potrzeby. Zasiłek na odbudowę budynku gospodarczego nie przysługuje w przypadku innego przeznaczenia tego budynku, np. w ramach działalności rolniczej na cele produkcji rolnej przeznaczonej do sprzedaży rynkowej lub związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym wykorzystywanych jako np. lokale usługowe, magazynowe lub produkcyjne. Przystępując do kwalifikacji budynku jako "budynku gospodarczego" należy wziąć pod uwagę pełnioną przez niego funkcję gospodarczą. Przy czym, funkcja ta powinna być dominująca, podstawowa oraz pierwotna (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 382/25) Dlatego dla przyznania zasiłku remontowo – budowlanego nie jest wystarczające stwierdzenie, że uszkodzony bądź zniszczony obiekt istotnie jest budynkiem gospodarczym, lecz konieczne jest również wykazanie, iż służy on zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej.W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/25).Z akt sprawy wynika, czego także nie kwestionuje strona, że w wyniku powodzi zalaniu uległo mieszkanie oraz komórka lokatorska znajdująca się w bryle budynku mieszkalnego. Stronie została przy tym udzielona pomoc w związku z zalaniem mieszkania.W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, iż pomieszczenie piwniczne nie jest samodzielnym budynkiem gospodarczym, a jedynie pomieszczeniem w budynku mieszkalnym, zatem wnioskowana pomoc skarżącej nie przysługuje. Zważyć bowiem należy, że w przedmiotowym wniosku skarżąca dokonała nieuzasadnionego wyodrębnienia dwóch funkcjonalnie połączonych ze sobą części jednego budynku mieszkalnego, co nie może znaleźć aprobaty na gruncie kontrolowanej sprawy. Okoliczność ta bezsprzecznie wpływa na ocenę zasadności wniosku skarżącej. Komórka lokatorska znajdująca się w bryle budynku, nie spełnia wymogów przewidzianych dla budynku gospodarczego nie tylko w rozumieniu Zasad. W tych okolicznościach brak jest podstaw, aby negować poczynione przez organy ustalenia. Istotne jest także podkreślenie, że zasiłki celowe przyznawane na podstawie powołanych w sprawie przepisów nie mają charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych szkody i nie są przyznawane w celu zrekompensowania powstałego w majątku osób uszczerbku, nie stanowią również zadośćuczynienia ze strony organów państwa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 981/12 oraz we Wrocławiu z 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 564/14).Nadmienić należy również, co wynika z decyzji organu pierwszej instancji, iż skarżąca uzyskała w związku z powodzią pomoc w postaci zasiłku powodziowego oraz na podstawie wywiadu pomoc w formie zasiłku celowego a także zasiłek na remont budynku mieszkalnego decyzją nr OPS.5015.BUD.M.811.2024. Oczywistym jest, że fakt uzyskania ww. pomocy nie wyłącza możliwości ubiegania się o kolejne formy wsparcia, lecz uwypuklić należy w związku z tym, iż udzielona pomoc remontowo – budowlana na remont budynku mieszkalnego swoim zakresem obejmuje również pomieszczenia piwniczne, jako element składowy budynku mieszkalnego. Warto również wskazać, że przywoływane wyżej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozróżnia pojęcie budynku gospodarczego (§ 3 pkt 8) od pojęcia piwnicy (§ 3 pkt 21), co prowadzi do konstatacji, że terminy te nie są pojmowane synonimicznie.W związku z podniesionym w skardze argumentem, że w wyniku zalania komórki lokatorskiej zniszczeniu uległy przetwory, które w ocenie skarżącej służyłyby zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych na przestrzeni całego roku, wyjaśnić należy, iż zaistniała strata tego rodzaju nie determinuje udzielenia pomocy w postaci zasiłku remontowo – budowlanego. Wnioskowany zasiłek przysługuje jedynie na odbudowę budynków gospodarczych, a nie na pokrycie straty wynikającej z przechowywania w tych budynkach przedmiotów, czy też ich zakup. Wskazany przez skarżącą argument nie nadaje przedmiotowemu pomieszczeniu charakteru budynku gospodarczego w myśl Zasad.Reasumując, w sprawie ustalono, że będący własnością skarżącej budynek gospodarczy nie spełniał cech wskazanych w Zasadach, co z kolei skutkuje uznaniem, że nie zabezpieczał niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej, o czym przekonuje zebrana w sprawie dokumentacja. Nie każdy budynek uszkodzony czy zniszczony w wyniku powodzi jest przez ustawodawcę uwzględniony jako podstawa przyznania świadczeń, ale tylko taki, który posiada wskazane w ustawie przeznaczenie (mieszkalny, gospodarczy) i który zaspokaja niezbędne potrzeby bytowe. Budynek taki musi spełniać wskazane na wstępie rozważań wymogi i służyć potrzebom bytowym, będą to zatem budynki, w których w dniu powodzi były hodowane zwierzęta gospodarskie lub była pozyskiwana na własne potrzeby żywność, w zakresie tym nie mieszczą się np. garaże, czy altany ogrodowe. Poza tym chodzi o budynki użytkowane i nadające się do wskazanego użytkowania na własne potrzeby bytowe, co w sprawie zostało skutecznie podważone przez organy.W toku prowadzonego postępowania ustalono nadto, co nie jest kontestowane, iż w wyniku powodzi zalaniu uległa komórka będąca w bryle budynku garażowego, a zniszczeniu uległy materiały budowlane oraz łóżko. Z akt sprawy administracyjnej wynika, iż przedmiotowa komórka wydzielona jest z garażu stanowiącego odrębną nieruchomość. W ocenie Sądu – organy zasadnie przyjęły, że ww. pomieszczenie nie można zakwalifikować jako budynku gospodarczego. Zważyć należy, iż podstawową funkcją garażu jest przechowywanie pojazdów, które nie mieszczą się w katalogu przedmiotów wskazanych w treści § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie składu orzekającego, faktyczne przechowywanie w garażu przez skarżącą innych przedmiotów, sprzętów, rzeczy, czy nawet zmiana jego przeznaczenia w trakcie użytkowania na "magazyn, przechowalnię, nieodzowną przestrzeń do różnorodnych działań", nie może stanowić jak i wydzielenie odrębnego pomieszczenia nie może stanowić o skutecznej zmianie pierwotnej funkcji jaką pełni garaż (przechowywanie samochodów), która to właśnie przesądza o jego kwalifikacji. Nie można zatem uznać, że komórka ta służyła zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych, co stanowi o prawidłowości jednomyślnie zajętego przez organy stanowiska w sprawie.Tym samym organy obu instancji zasadnie uznały, że wnioskowany zasiłek nie może zostać stronie przyznany albowiem po pierwsze: przysługuje jedynie na odbudowę budynków gospodarczych, a lokal czy pomieszczenia wskazane we wniosku nie posiadają przedmiotu pomieszczenia czy budynku gospodarczego stosownie do wskazanych wyżej wymogów, i po drugie – w sytuacji strony nie ziściła się przesłanka niezaspokojonych potrzeb bytowych oraz po trzecie – przedmiotowe budynki nie służyły zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Organy zasadnie podniosły, co obszernie uzasadniły i prawidłowo udokumentowały, że skarżąca ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, tj. potrzebę związaną z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędną do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie.Uznając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa w stopniu warunkującym ich uchylenie konieczne stało się oddalenie skargi, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a.Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.