Wyrok - III SA/Wr 307/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 26 marca 2026
Teza
Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych. środki unijne, dotacje i subwencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na czynność Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 maja 2025 r. nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację zadania polegającegoStwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych. środki unijne, dotacje i subwencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na czynność Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 maja 2025 r. nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację zadania polegającego
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Barbara Ciołek
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka, wnioskodawca) jest czynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z dnia 26 maja 2025 r. nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację zadania polegającego na utworzeniu nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach programu Aktywny Maluch 2022-2029.Z akt sprawy wynika, że strona w ramach VI tury naboru ciągłego do Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029 (dalej: Program) złożyła w dniu 31 grudnia 2024 r. za pośrednictwem formularza RKZ-6 na Portalu Informacyjno - Usługowym Emp@tia (PIU Emp@tia) wniosek o dofinansowanie utworzenia [...] miejsc w instytucji opieki nad dziećmi do lat 3, w tym adaptację oraz zakup i montaż wyposażenia ze środków FERS (Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego), podając jako miejsce realizacji zadania: N.W dniu 31 stycznia 2025 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ogłosiło wyniki VI tury naboru ciągłego i wniosek strony został zakwalifikowany do dofinansowania środkami FERS. Strona w dniu 14 lutego 2025 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu dofinansowania.17 lutego 2025 r. Wojewoda wezwał stronę do złożenia w terminie do 30 kwietnia 2025 r. dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy zgodnie pkt 8.1.4 Programu. Następnie po dostarczeniu przez skarżącą wymaganych dokumentów, organ pismem nr [...] z dnia 9 maja 2025 r. zwrócił się o przedstawienie pełnego wypisu z właściwego rejestru fundacji rodzinnych, tzn. zawierającego kompletne informacje o członkach podmiotu działającego pod nazwą K. Ww. podmiot jest większościowym udziałowcem strony dlatego Wojewoda wymagał wglądu w dokumenty przedstawiające jego strukturę własnościową. Do czasu przedłożenia ww. dokumentów organ zawiesił wszystkie czynności.Strona 16 maja 2025 r. przedłożyła kopię odpisu postanowienia Sądu [...] z dnia [...] r. w przedmiocie wpisu K., z którego wynikało, że Ł. K. jest prezesem zarządu fundacji.Wojewoda pismem nr RWT-PRS.946.243.2025.MG-2 z dnia 26 maja 2025 r. na podstawie punktu 8.1.8.6. Programu odstąpił od podpisania umowy ze stroną, ponieważ na podstawie informacji z Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że T. sp. z o. o wraz z Ł. K. zostało uznane za podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację Programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029.W skardze strona na ww. czynność Wojewody zarzuciła naruszenie:1) art. 62 ust. 1, 2, 6 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 798 ze zm., dalej u.o.d.) oraz pkt 8.1.8.6. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Aktywny Maluch" 2022-2029 w brzmieniu po zmianach z dnia 1 października 2024 r. - polegające na odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie mimo, że wobec spółki nie zachodzą okoliczności wymienione w tym punkcie Programu "Aktywny Maluch" 2022-2029, które uzasadniałyby odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie;2) art. 8 § 1 i art. 7b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) - polegające na odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie w oparciu o kryterium oceny sformułowane w sposób niejasny, niejednoznaczny i niedające się jednoznacznie zweryfikować.Wniosła strona o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Wojewoda nie przedstawił żadnych dodatkowych wyjaśnień, argumentów ani dowodów, które potwierdzałyby istnienie podstaw przyjętych przez niego za podstawę odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie. Wojewoda nie sprecyzował, która z przesłanek stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie zawarcia umowy. Argumentowała strona, że nie kwestionuje, że jednym z jej wspólników jest podmiot K., której prezesem zarządu jest Ł. K., ale zaprzeczyła aby w stosunku do członka zarządu skarżącej lub też Ł. K., jako członka zarządu jej wspólnika, prowadzone było postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 k.k. Wojewoda istnienia takiego postępowania nie wykazał (ani nawet nie uprawdopodobnił), do czego był zobowiązany w sytuacji, gdy na tej podstawie stosuje wobec spółki określoną sankcję.Według strony w odniesieniu do niej nie zachodzi żadna z okoliczności z pkt 8.1.8.6. Programu Aktywny maluch 2022-2029. Dalej zaznaczyła strona, że środki na sfinansowanie Programu pochodzą z funduszy europejskich, tj. KPO - Krajowy Program Odbudowy oraz FE RS - Program Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego 2021-2027 i do ich wydatkowania i ew. ograniczeń muszą mieć zastosowanie ogólne zasady prawa wspólnotowego, w tym zasada proporcjonalności (art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej).W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w Programie opracowanym na podstawie art. 62 u.o.d. uregulowano warunki odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie, w tym prowadzenie w stosunku do wnioskodawcy / ostatecznego odbiorcy postępowania karnego w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu1 albo jeśli zachodzi sukcesja lub wspólny członek zarządu między beneficjentem / ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego a wnioskodawcą / ostatecznym odbiorcą wsparcia.Podkreślił Wojewoda, że w punkcie 8.1.9 Programu zawarte zostało zobowiązanie wojewody do przekazywania Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej listy ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie, natomiast Minister przekazuje listę pozostałym wojewodom. W sprawie Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przekazało wszystkim wojewodom informację, że T. sp. z o. o. wraz z Panem Ł. K. zostało uznane przez Wojewodę Wielkopolskiego za podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację Programu, dlatego Wojewoda podjął decyzję o odstąpieniu od podpisania ze skarżącą umowy. Z dokumentów, którymi organ dysponuje, wynikało bowiem bezspornie, że skarżąca jest powiązana z podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania środków na realizację Programu, gdyż Ł. K. jest prezesem zarządu podmiotu K., który jest właścicielem większościowym spółki.W opinii organu pismo o odstąpieniu od zawarcia umowy, pozwala na pełne zrozumienie powodów, dla których ten odstąpił od zawarcia umowy na realizację przedsięwzięcia ze Spółką powiązaną z podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania środków na taką realizację.W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2026 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu o przedstawienie dokumentów potwierdzających prowadzenie postępowania w sprawie, które ma uzasadniać umieszczenie Ł. K. na liście podmiotów wykluczonych, Wojewoda wskazał, że nie posiada takich dokumentów, a wpis na listę dokonała p. K. H. z Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Zaznaczył Wojewoda, że w jego opinii informacje zawarte na liście podmiotów wykluczonych są wystarczające do podjęcia decyzji o odstąpieniu od zawarcia umowy.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym.W sprawie strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania do realizacji zadań z zakresu określonego w art. 62 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który wprowadza i reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3.Zaskarżona czynność spełnia przesłanki do uznania jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. także: wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2023 r., III SA/Gl 500/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).Organ odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu wydaje w istocie określone rozstrzygnięcie. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę lub wydać decyzję o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, CBOSA)Zaznaczyć także trzeba, że z zapisów Programu, pkt. 7.9 wynika, że odrzucenie wniosku w wyniku oceny nie podlega procedurom odwoławczym.Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, to w ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał wystąpienia podstaw do odstąpienia od zawarcia umowy o jakich stanowi pkt 8.1.8.6. Programu.W przedmiotowym Programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 zostały przewidziane Warunki odstąpienia od zawarcia umowy. Zgodnie z pkt 8.1.8. Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu, gdy m.in. (pkt 8.1.8.6.) prowadzone jest w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022–2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu29) albo jeśli zachodzi sukcesja lub wspólny członek zarządu między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorca wsparcia; Przypis 29) stanowi, że Dotyczy to sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia np. będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą albo w stosunku do osoby wchodzącej w skład podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, a w Programie Aktywny Maluch 2022 –2029 występuje jako inny podmiot np. wspólnik spółki prawa handlowego.Natomiast zgodnie z pkt 8.1.9. Programu Wojewoda przekazuje Ministrowi listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7. niezwłocznie po zaistnieniu zmian w jej treści polegających w szczególności na dodaniu do niej nowych podmiotów, a Minister przekazuje ją pozostałym wojewodom. Wojewoda informuje wnioskodawcę o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz informuje ostatecznego odbiorcę wsparcia o rozwiązaniu z nim umowy.Jako uzasadnienie spełnienia ww. przesłanki odstąpienia od zawarcia umowy organ wskazał okoliczność, że na liście ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7. otrzymanej od Ministra znajduje się podmiot T. sp. z o.o. wraz z Ł. K., a według danych z Krajowego Rejestru Sądowego właścicielem większościowym strony jest podmiot K., której prezesem zarządu jest Ł. K.Jednocześnie w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2026 r. Wojewoda stwierdził, że dla podjęcia decyzji o odstąpieniu od zawarcia umowy wystarczające są informacje z listy podmiotów wykluczonych.W ocenie Sądu powyższe twierdzenie organu jest nieuprawnione. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawą do odstąpienia od zawarcia umowy jest zaistnienie sytuacji, o jakich stanowi Program, w tym m.in. pkt 8.1.8.6. Programu, a nie okoliczność wpisania danego podmiotu na listę podmiotów wykluczonych prowadzoną przez wojewodów i udostępnioną przez Ministra (pkt 8.1.9. Programu).Niewątpliwie umieszczenie na liście jest następstwem wystąpienia podstaw do wykluczenia, ale dla odstąpienia od zawarcia danej umowy Wojewoda zobligowany jest każdorazowo przeprowadzić postępowanie i ustalić, że na moment podejmowania takiej decyzji względem podmiotu, z którym ma być zawarta umowa spełnione są przesłanki odstąpienia. Sama lista podmiotów wykluczonych stanowi dla Wojewody jedynie źródło informacji o okolicznościach, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia i oceny, czy wystąpiły podstawy do odstąpienia od umowy, ale nie jest wystarczająca jako uzasadnienie czynności odstąpienia od umowy.Z zapisów Programu wprost wynika, jakie okoliczności mogą stanowić podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy, natomiast lista pełni wyłącznie funkcję pomocniczą – informacyjną, tj. zapewnia sprawny przepływ informacji pomiędzy podmiotami realizującymi Program (wojewodami) w zakresie podmiotów wykluczonych. Przyznana przez Wojewodę moc dowodowa listy jest nieuzasadniona.Przede wszystkim same informacje zawarte w liście podmiotów wykluczonych bez ich potwierdzenia stosownymi dowodami nie poddają się kontroli. Zwraca Sąd uwagę, że treść czynności – decyzja Wojewody o spełnieniu przesłanek odstąpienia od umowy winna być zrozumiała i jasna dla strony, jak również musi poddawać się kontroli Sądu.W sprawie stanowisko Wojewody takiej kontroli się nie poddaje. Sąd ani na podstawie treści czynności - pisma z dnia 26 maja 2025 r., ani przedłożonych akt, w tym listy podmiotów wykluczonych, nie jest w stanie zweryfikować twierdzeń organu o spełnieniu przesłanki odstąpienia od umowy. Na podstawie przedłożonej listy Sąd nie jest w stanie potwierdzić ani ocenić charakteru powiązań pomiędzy podmiotami T. sp. z o.o. i stroną, nie jest również możliwe zweryfikowanie osoby Ł. K., ponieważ lista nie zawiera żadnych danych dotyczących ww. osoby (oprócz imienia i nazwiska), na liście nie ma nr PESEL. W aktach nie ma również żadnych informacji i dokumentów potwierdzających prowadzenie i podstaw postępowania karnego, o jakim mowa w pkt 8.1.8.6. Programu.W ocenie Sądu w sprawie odstąpienie od zawarcia umowy nastąpiło bez należytego przeprowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia podstaw do takiego odstąpienia. Obowiązkiem Wojewody przed podjęciem czynności jest ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy oraz pozyskanie w tym zakresie stosownych dowodów.Z uwagi na brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przedwczesne jest dokonywanie oceny zastosowania w sprawie przepisów.Rozpoznając sprawę Sąd nie uwzględnił przedłożonych przez stronę pism (wystąpień do Wojewodów), ponieważ zostały przedłożone już po zamknięciu rozprawy.Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..