Wyrok - I GSK 259/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 13 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 458/25 w sprawie ze skargi M. Sp. j. w W. na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 458/25 w sprawie ze skargi M. Sp. j. w W. na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
protest wyborczy / ważność wyboru Prezydenta RP
Typ sprawy
sprawa wyborcza / protest wyborczy
Etap
postępowanie w sprawie protestu wyborczego
Tryb
rozprawa
Tematy
ważność wyboru Prezydenta RP
protest wyborczy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
13 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Beata Sobocha-Holc
Podstawa prawna
art. 28
ksh
art. 8
ksh
art. 151
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 193
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Ol 458/25 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z siedzibą w Olsztynie z dnia 29 września 2025 r., w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1. art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że negatywna ocena projektu objętego wnioskiem nr [...] oraz nieuwzględnienie protestu odpowiadają prawu, w sytuacji gdy czynności te są efektem działań, których podstawy są niejasne i wskazują na dowolność podejmowanych rozstrzygnięć oraz wiążących się z naruszeniem zasady rzetelności (co przejawia się m.in. w myleniu podmiotów oraz stawianiu zarzutów co do nieistniejących braków w obliczeniach), a zwłaszcza oceny tego, czy doszło do spełnienia kryteriów uzyskania dofinansowania, a w rzeczywistości projekt spełnia wszystkie kryteria uzyskania dofinansowania, a także poprzez przyjęcie, że protest może zostać nieuwzględniony na podstawie innych okoliczności, niż te wymienione w negatywnej ocenie projektu, w sytuacji gdy to protest wyznacza granice procedury odwoławczej,2. art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 9 Regulamin Wyboru Projektów Rozliczanych Metodami Uproszczonymi (sposób konkurencyjny) nr naboru [...] (zwanego dalej Regulaminem) poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że w przypadku gdy regulamin konkursu zawiera procedurę poprawienia wniosku na wezwanie organu to dopuszczalne jest zaniechanie takiego wezwania, lub wezwanie do uzupełnienia wniosku w niepełnym zakresie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że procedura wezwania do poprawienia wniosku musi być wszczęta w każdym przypadku potrzeby jego poprawy i powinna wskazywać na wszystkie uchybienia, a nie tylko część z nich,3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że była ona zasadna i należało ją uwzględnić,4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i z § 9 ust. 9 Regulaminu poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi pomimo że była ona zasadna i należało ją uwzględnić,5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób odbiegający od kryteriów ustawowych, a zwłaszcza pominięcie części okoliczności sprawy, w tym zarzutów skarżącej co do twierdzeń Organu o niepełności i niedokładności przedstawionych obliczeń oraz o ich niezachowaniu w plikach przekazanych w formacie Exel.Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.Kluczową kwestią sporną pomiędzy stronami postepowania jest zagadnienie zdolności finansowej wnioskodawcy, która jest brana pod uwagę przy spełnieniu Kryterium nr 4: Wykonalność finansowa. Organ uznał bowiem, że projekt wnioskodawcy nie spełnia wymaganego kryterium zerojedynkowego, tj. kryterium nr 4, którego spełnienie jest konieczne do przyznania dofinansowania, nie mógł zatem uzyskać pozytywnej oceny Komisji Oceny Projektów.W rozpatrywanej sprawie podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie jest wnioskodawca [...]. Podkreślić należy, że spółka jawna może posiadać majątek, który obejmuje wkłady wniesione przez wspólników oraz dobra nabyte w trakcie działalności. Spółka jawna może samodzielnie nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Spółka jawna nie posiada osobowości prawnej, ale posiada zdolność prawną, co pozwala jej mieć majątek i zaciągać zobowiązania we własnym imieniu. Zgodnie z art. 28 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 18 ze zm.), dalej jako k.s.h., majątek spółki jawnej stanowi wszelkie mienie wniesione jako wkład lub nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia. Majątek spółki jawnej stanowią zatem:1. mienie wniesione jako wkład przez wspólników. Zgodnie z ustawą każdy wspólnik ma obowiązek wniesienia wkładu. Wkłady te mogą być wnoszone na własność lub do używania przez spółkę. Mogą to być zarówno rzeczy – ruchomości i nieruchomości, jak i prawa. Wkładem mogą być także usługi lub praca świadczona na rzecz spółki jawnej. Aportem, czyli świadczeniem niematerialnym na rzecz spółki, mogą być w szczególności: majątkowe prawa autorskie, prawo z patentu, prawo do wzoru użytkowego, prawo do wzoru przemysłowego, prawo do znaku towarowego, prawo użytkowania wieczystego;2. mienie nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia, co oznacza, że w trakcie działania, spółka jako podmiot prawa posiadający zdolność prawną może nabywać majątek w swoim imieniu.Wskazać należy, że wszelkie mienie wniesione jako wkład lub nabyte przez spółkę w czasie jej istnienia jest majątkiem spółki a nie wspólników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1138/06). Wszelkie nabywane przez spółkę jawną prawa stają się składnikami jej majątku, będącego masą odrębną od majątku poszczególnych wspólników. Pojęcie mienia, o którym mowa w art. 28 k.s.h., należy rozumieć zgodnie z art. 44 ustawy Kodeks cywilny, tj. jako własność i inne prawa majątkowe. W piśmiennictwie naukowym jednolicie podnosi się, że regulacja zawarta w art. 28 k.s.h. jest konsekwencją przyznania spółkom osobowym podmiotowości prawnej (art. 8 k.s.h.). Wspólnicy spółki osobowej nie są współwłaścicielami majątku spółki (por. M. Dumkiewicz [w:] Kodeks spółek handlowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 28.)Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że na podstawie dołączonych dokumentów finansowych wspólników organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że odpowiednio przeprowadzono kalkulację kosztów operacyjnych, a założenia prognozy kosztów są wiarygodne, realistyczne i mają uzasadnienie w opisie założeń projektu. Instytucja Pośrednicząca miała zatem podstawy do twierdzenia, że przedstawione dokumenty PIT każdego wspólnika firmy skarżącej Spółki z lat 2021-2024 nie są dokumentami finansowymi wnioskodawcy. Wspólnicy spółki osobowej nie są bowiem współwłaścicielami majątku spółki.W kontrolowanej sprawie Spółka nie przedstawiła wyciągu ze swojego konta bankowego. Jako źródła finansowania własnego wnioskodawca wskazał jedynie środki własne wspólników (nie przewidziano kredytu ani pożyczek), które zostały potwierdzone wyciągiem bankowym na dzień 30 czerwca 2025 r. Jednakże tym samym wyciągiem - na co w ocenie Sądu trafnie zwrócił uwagę organ - wspólnicy skarżącej Spółki jawnej potwierdzają utrzymanie tego projektu do roku 2028 r., jak również innego projektu.Podkreślić należy, że z akt kontrolowanej sprawy wynika, że [...] została zarejestrowana 27 sierpnia 2024 r. natomiast wiosek o dofinansowanie złożyła 30 sierpnia 2024 r. ubiegając się dofinansowanie w wysokości 533.287,99 zł. Spółka została więc założona na 3 dni przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. W tej sprawie ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej opierała się wyłącznie na prognozach. W świetle powyższego zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że środki finansowe powinny być realne i nie budzić żadnych wątpliwości. Wiarygodność finansowa jest kluczowym elementem każdego wniosku o dofinansowanie. Obowiązkiem wnioskodawcy ubiegającego się o środki publiczne jest wykazanie skąd pochodzą pieniądze na realizację projektu. Jeśli środki pochodzą od inwestorów, partnerów lub z kredytu, wymagane są dokumenty potwierdzające ich zaangażowanie (np. promesy kredytowe czy umowy).Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, że skarżąca spółka nie ma zapewnionych środków własnych prywatnych na prowadzenie działalności gospodarczej w okresie realizacji i trwałości projektu, w realiach niniejszej sprawy nie jest oceną dowolną. Za takie środki nie można uznać środków prywatnych wspólnika spółki jawnej w sytuacji, w której nie ma żadnego dokumentu, który wskazywałby, że spółce jawnej przysługuje do nich jakiekolwiek prawo. Spółka nie przedstawiła również na etapie oceny wniosku, jak również w trakcie rozpoznawania protestu, jakichkolwiek dokumentów umożliwiających sfinansowanie jej działalności ze źródeł zewnętrznych.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka na etapie postępowania konkursowego nie przedłożyła dokumentów potwierdzających zdolność finansową tego podmiotu. Zgodnie też z prognozą skarżącej, w latach 2025-2027 Spółka nie będzie osiągała żadnych przychodów, lecz będzie ponosiła wyłącznie starty finansowe, co wskazuje na brak środków niezbędnych na realizację projektu, a także zapewnienia prawidłowej działalności gospodarczej spółki w okresie gwarantującym utrzymanie trwałości projektu. Skarżąca nie wykazała bowiem środków finansowych w wysokości co najmniej 53.328,90 zł (stanowiącą minimalną wartość 10% środków własnych z dotacji) na pokrycie kosztów realizacji projektu oraz strat finansowych z tytułu projektowanej działalności gospodarczej, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku.Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że organ w niniejszej sprawie nie uchybił wynikającym z treści art. 45 § 1 ustawy wdrożeniowej zasadom przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a przede wszystkim pod tym kątem odbywa się kontrola sądowa trybu konkursowego. Ocena ta oparta na jasnej i logicznej opinii eksperckiej, zawiera szczegółowe, przekonywujące wyjaśnienie zasad jej przeprowadzenia oraz wskazuje powody uznania spornego kryterium za niespełnione. Podkreślić należy, że to wnioskodawca sporządza wniosek i odpowiada za jego treść. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania.Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą rozbieżność pomiędzy przyczynami wskazanymi w negatywnej ocenie projektu oraz w informacji o nieuwzględnieniu protestu stwierdzić trzeba, że jeżeli nawet w rozstrzygnięciu protestu podano dodatkowe argumenty przemawiające za tym, że podniesione w proteście zarzuty nie są trafne, to taka sytuacja, wbrew poglądowi strony skarżącej kasacyjnie, nie stanowi o naruszeniu przepisów regulujących sposób finalnego rozstrzygnięcia organu.Istotą postępowania zainicjowanego protestem jest bowiem ponowne sprawdzenie wniosku o dofinansowanie w aspekcie zarzutów podniesionych w proteście. W świetle art. 68 ustawy wdrożeniowej instytucja rozpatrująca protest weryfikuje prawidłowość oceny projektu i może podać argumentację dodatkową w stosunku do pierwotnej. Powyższy pogląd jest w pełni akceptowany przez judykaturę (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1535/12, wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 854/24). Nie stanowi o wyjściu poza zakres protestu, posiłkowanie się dodatkową stosunku do pierwotnej argumentacją, bo przecież przedmiot protestu sprowadza się do kontestacji punktacji projektu w ramach określonych kryteriów i podkryteriów i w tych granicach powinno pozostawać jego rozstrzygnięcie, odpowiadając na konkretne zarzuty przy czym uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu może być różne.W świetle powyższych regulacji podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 68 ustawy wdrożeniowej nie mógł zostać uwzględniony.Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny - wobec treści uzasadnienia powyżej ocenionego zarzutu - za potrzebne uznał wyjaśnienie, że zawiera ono w istocie merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia organu. To zaś nie mogło być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją, które to rozumiane jest stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Formułując zarzut naruszenia art 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 9 Regulaminu wyboru projektów autor skargi kasacyjnej forsuje stanowisko, zgodnie z którym organ niewłaściwie interpretując ww. przepisy zaniechał wezwania skarżącej kasacyjnie do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, bądź wezwał do uzupełnienia w niepełnym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednakże jakich braków wniosku miałoby dotyczyć to wezwanie, skoro organ w toku postępowania wzywał spółkę do uzupełnienia czy też poprawy wniosku. Brak jest również w tym zakresie wymaganego elementu uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci uprawdopodobnienia istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała bowiem w jaki sposób to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Za takowe nie mogą uchodzić jedynie ogólne twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 9 Regulaminu i naruszenia tego dopuścił się zarówno organ jak i Sąd I instancji.Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia treści art. 141 § 4 p.p.s.a.Należy podkreślić, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. W szczególności Sąd I instancji przedstawił przyjęty stan faktyczny i stanowiska stron. Dokonał wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego, zatem przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zauważyć ponadto należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1318/18; 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza tylko stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku zarzucając w nim pominięcie części okoliczności spraw, a tym samym zarzucając WSA w Olsztynie niepełną analizę sprawy, nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd ten prawidłowo przyjął, że zaskarżona informacja odpowiada prawu.Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..