Wyrok - I GSK 1380/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 251/24 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji iOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 251/24 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Apollo
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 251/24, oddalił skargę H. Sp. z o.o. w Z. (skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (organ, Dyrektor ARiMR) z dnia 26 lutego 2024 r., nr 48/2024 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot kosztów dla skarżącej kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora ARiMR nr 48/2024 w sytuacji, w której ujawnione w toku postępowania sądowego dowody w postaci oświadczenia E. P. o wyrażeniu zgody na pobieranie przez skarżącą dopłat w stosunku do działek [...] i [...] znajdujących się w miejscowości [...]., gm. [...] oraz oświadczenia o zatwierdzeniu zawartych przez współwłaściciela Z. B. wszelkich umów dzierżawy od 2010 roku stanowią nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a więc są podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.);2) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, w której całość akt sprawy, a w szczególności ujawniony w toku postępowania sądowego materiał dowodowy wskazuje na fakt, iż E. P. wyrażała zgodę na zawarcie przez drugiego ze współwłaścicieli umowy dzierżawy z H. Sp. z o.o., w trakcie trwania ich małżeństwa, co skarżąca podnosiła od początku postępowania;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której organ odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki załatwiania sprawy w sytuacji, gdy nie nastąpiła zmiana sytuacji faktycznej jak i prawnej H. Sp. z o.o. względem otrzymywanych płatności w latach poprzednich;4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której organ błędne ocenił, iż skarżąca nie wykazała posiadania tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] znajdujących się w miejscowości [...], gm. [...], w sytuacji, w której wskazała ona szereg dowodów, w tym wyrok Sądu Rejonowego w S., potwierdzający jej stanowisko, a stanowisko to znalazło potwierdzenie w oświadczeniu E. P. z dnia 27 maja 2024 r.;które to uchybienia, wskazane w pkt. 1-4 doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego:1) art. 18 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1775; dalej: ustawa o płatnościach) oraz art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071; dalej: k.c.) poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2022 r. w sytuacji, gdy zgodnie z ustawową definicją posiadania H. Sp. z o.o. jako dzierżawca był posiadaczem zależnym nieruchomości, a jego posiadanie nie było w żaden sposób kwestionowane co najmniej do jesieni 2022 r., kiedy to E. P. w sposób bezprawny naruszyła posiadanie skarżącego, jak również to skarżąca spełniała wszelkie przesłanki do uzyskania płatności w szczególności uprawiając grunty oraz będąc podmiotem decydującym o ich wykorzystywaniu;2) art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 18 ustawy o płatnościach poprzez jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż warunkiem koniecznym do uzyskania płatności przez skarżącą jest wykazanie przez nią tytułu prawnego, w sytuacji, w której żaden przepis ustawy nie stawia skarżącej takiego wymagania, co więcej norma art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach wskazuje wprost, iż dopłaty do nieruchomości jako posiadacz zależny (dzierżawca) winny być przyznane skarżącej.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20).Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.W pierwszej kolejności należy z całą stanowczością stwierdzić, że zarzuty sformułowane w punktach I.1), 3) i 4) skargi kasacyjnej nie spełniają wymagań stawianych podstawom kasacyjnym w art. 174 p.p.s.a. Są to tzw. przepisy wynikowe. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję, nie jest skutkiem zastosowania li tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Zarzut naruszenia tych przepisów powinien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3495/15).Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszeń powyższych przepisów z innymi normami prawnymi. Teza forsowana przez skarżącą kasacyjnie, że E. P. wyraziła zgodę na pobieranie przez spółkę H. dopłat w stosunku do działek [...] i [...] znajdujących się w miejscowości [...], gm. [...], na gruncie tej sprawy nie jest trafna, bowiem oświadczenie E. P. zostało złożone już po wydaniu przez Dyrektora ARiMR decyzji w II instancji, a zatem nie mogło mieć znaczenia dla oceny prawidłowości, tj. zgodności z prawem działań organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Kwestia ewentualnego wznowienia postępowania, co sugeruje skarżąca kasacyjnie, leży poza granicami tej sprawy.Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, ale z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez Sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 173/24). W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie naruszył w żaden sposób przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., czyniąc zarzut z punktach I.2) skargi kasacyjnej niezasadnym. Rozpoznał sprawę na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w szczególności przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Nie dokonywał własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy lub w oparciu o inne, dodatkowe dowody.Odnosząc się do postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy jeszcze raz przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego nastąpić może przez błędną jego wykładnię albo ma ono postać niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej powinien być w tej mierze wyraźnie sprecyzowany (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2026/04, LEX nr 154622). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Natomiast w złożonej skardze kasacyjnej nie wskazano w jakiej formie (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) zostały naruszone przepisy przywołane w punkcie 1) i 2) skargi kasacyjnej.W orzecznictwie zwraca się uwagę, że sąd kasacyjny nie może domyślać się, o jakie naruszenie prawa chodziło stronie, nie może konkretyzować czy uściślać zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawiać występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek odwoławczy, uniemożliwiając ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. np. wyroki NSA: z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1367/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13).Z uwagi na powyższe skonstatować trzeba, że brak wskazania konkretnej postaci naruszenia przepisów prawa materialnego nie pozwala na dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia. Powtórzyć jeszcze raz w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej i precyzowania zarzutów za kasatora. Sąd kasacyjny nie może też zarzutów uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025).Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a..