Wyrok - II SA/Ke 683/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 26 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Radni6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 października 2025 r. znak: PNK.I.4131.1.31.2024 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zarządzeniem zOddalono skargę. Radni6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 24 października 2025 r. znak: PNK.I.4131.1.31.2024 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zarządzeniem z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
26 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Agnieszka Banach
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zarządzeniem zastępczym z 24 października 2025 r., znak: [...] 31.2024, Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 - "u.s.g."), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w O. sprawowanego przez P. G. z powodu naruszenia zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g.W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego(nr KRS: [...]), P. G., pełniący od 7 maja 2024 r. funkcję radnego Rady Miejskiej w O., sprawuje od 2013 r. funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. (dalej "Spółdzielnia"). Z informacji zawartychw KRS wynika, że Zarząd Spółdzielni jest organem uprawnionym do jej reprezentacji, a oświadczenia woli w jej imieniu mogą składać co najmniej dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu wraz z pełnomocnikiem. Z kolei § 4 ust. 1 Statutu Spółdzielni określa przedmiot jej działalności, obejmujący m.in. wytwarzaniei zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych (pkt 1), zaś dla realizacji zadań określonych w § 4 Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą (§ 5 pkt 4). Spółdzielnia jest właścicielem kotłowni osiedlowej oraz jedynym podmiotem produkującym i dostarczającym ciepło do wszystkich budynków wielolokalowych na Osiedlu [...] w O., a także podmiotów zewnętrznych z terenu Gminy O..Wojewoda podkreślił, że Spółdzielnię łączy umowa z Gminą O. na dostawę ciepła do budynku Publicznego Przedszkola w O., które jest jednostką budżetową tej Gminy - zgodnie z załącznikiem nr [...] do Statutu Gminy O. wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O.z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Woj. Św. poz. [...]). Ustalono zatem, że Spółdzielnia otrzymuje z budżetu Gminy O. wynagrodzenie z tytułu dostarczania ciepła do budynku jednostki budżetowej Gminy.Powyższe ustalenia zostały poczynione w oparciu o treść uzasadnienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 4 września 2024 r.w sprawie odmowy wygaszenia mandatu radnego, a także na podstawie faktur wystawionych przez Spółdzielnię jako sprzedawcę, w których jako nabywcę wskazano Gminę O., natomiast jako odbiorcę - Publiczne Przedszkolew O.. Z faktur tych wynika, że transakcje były wykonywane systematyczniei wielokrotnie, a środki przeznaczone na ich realizację pochodziły z budżetu Gminy, stanowiąc tym samym mienie Gminy.Pismem z 13 sierpnia 2024 r. Wojewoda zwrócił się do Rady Miejskiejo przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zajęcia stanowiska w sprawie informacji o naruszeniu przez P. G. - Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w O., art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez łączenie funkcji radnego z funkcją Prezesa Zarządu Spółdzielni, uzyskującej dochody pochodzące ze środków budżetowych Gminy. Uchwałą nr [...] Rada Miejska w O. odmówiła wygaszenia mandatu radnego.Następnie Rada Miejska została wezwana przez Wojewodę do podjęciaw terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Pismemz 30 października 2024 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował organ nadzoru, że projekt uchwały w tym przedmiocie został poddany pod głosowanie na sesji 30 października 2024 r., jednak nie został przyjęty z uwagi na brak większości głosów. Wobec niepodjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.W ocenie Wojewody zaszły przesłanki do wydania takiego zarządzenia, bowiem P. G. - jako radny oraz Prezes Zarządu Spółdzielni - zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Gminy O.w postaci środków pieniężnych pochodzących z zapłaty za dostawy ciepła do gminnej jednostki budżetowej. Na poparcie takiego stanowiska organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniające pojęcia "zarządzania działalnością" i "wykorzystywania mienia komunalnego gminy", o jakich mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.W konsekwencji Wojewoda uznał, że w sprawie zaistniały warunki określonew art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego. W związku z niepodjęciem przez Radę Miejską w O. stosownej uchwały pomimo uprzedniego wezwania, zastosowanie znalazł art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g.P. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Kielcach na zarządzenie zastępcze Wojewody Świętokrzyskiego:I. zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu radnego w drodze zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat z naruszeniem powołanego przepisu.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.W uzasadnieniu skargi podniósł, że przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. w każdej sprawie należy uwzględniać to, aby ingerencja w prawo wykonywania mandatu radnego pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz wprowadzony tym przepisem.Skarżący podkreślił w szczególności, że nie wykorzystuje swojej pozycji radnego do korzystania z mienia komunalnego w sposób uprzywilejowany dla prowadzenia działalności Spółdzielni, bowiem usługi "ciepłownicze" świadczone przez tę Spółdzielnię są usługami regulowanymi oraz powszechnie dostępnymi. Świadczenie usług na rzecz Przedszkola Publicznego w O. jest spowodowane potrzebami tej jednostki budżetowej Gminy, a zaprzestanie ich świadczenia mogłoby potencjalnie naruszyć interes publiczny.Zdaniem skarżącego, świadczenie usługi powszechnie dostępnej przez Spółdzielnię, której jest Prezesem Zarządu, nie stanowi działalnościz wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy O., o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie można bowiem uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego rodzaju czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu. W takich przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.Skarżący dodał, że w tej sprawie uszedł uwadze Wojewody fakt uregulowania kwestii przyłączenia do sieci energetycznej (tu: cieplnej) w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 266, dalej "u.p.e."). Podkreślił, że do Spółdzielni jako przedsiębiorstwa energetycznego należy stosować normy regulujące kwestie przyłączania do sieci energetycznej i dystrybucji energii. Skarżący, powołując się na art. 7 ust. 1 u.p.e. podkreślił, że Przedszkole Publiczne w O. spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Tym samym Spółdzielnia (tu: jej Prezes Zarządu) nie posiada autonomii w zakresie decydowaniao dostarczaniu bądź niedostarczaniu ciepła jednostce budżetowej Gminy. Cytując wyrok Sądu Najwyższego z 17 lutego 2023 r., II CSKP 644/22 skarżący podkreślił, że "umowa o przyłączenie do sieci objęta jest bowiem ustawowymi ograniczeniami zasady swobody umów zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Umowę może zawrzeć tylko przedsiębiorstwo energetyczne, zaś w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie tzw. tryb publicznoprawny, z uwzględnieniem wszelkich regulacji prawa energetycznego z nim związanych."Przenosząc powyższe okoliczności na grunt niniejszej sprawy, skarżący stwierdził brak możliwości uznania, że dokonując subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną wynikającą z art. 24f ust. 1 u.s.g. zostały spełnione przesłanki określone w hipotezie i dyspozycji tego przepisu, skutkujące stosowaniem sankcjiw postaci utraty przez niego mandatu radnego. Podkreślił, że sposób, zasadyi podstawa na jakich Spółdzielnia dostarcza ciepło do Przedszkola Publicznegow O. wykluczają możliwość uznania, że skarżący zarządzając Spółdzielniąw takich warunkach łamie zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. Działania skarżącego w zakresie realizacji przez Spółdzielnię dostaw ciepła do jednostki organizacyjnej Gminy są oparte na imperatywnych regulacjach prawnych i tym samym przejrzystość jego działania i niezależność (od Gminy i jej organów) spełnia najwyższe standardy dla uznania prawidłowości jego działania jako radnego Gminyw interesie wspólnoty samorządowej. Także proces ustalania taryf za energię cieplną, stanowiących podstawę do obliczenia ceny za usługę świadczoną przez Spółdzielnię, jest uregulowany przez przepisy prawa. Przepisy u.p.e oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 7 kwietnia 2020 r.w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz.U. z 2020 r., poz. 718) powodują, że na rynku ciepła mamy do czynienia ze ścisłą regulacją, która dotyczy wielu aspektów działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych, w tym przede wszystkim ich polityki cenowej. Działalność Spółdzielni w tym zakresie jest w pełni regulowana i uniemożliwia dowolne ustalanie cen usługi świadczonej na rzecz wszystkich podmiotów, w tym Przedszkola Publicznego w O..W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania przez Sąd, że została złożona z zachowaniem terminu - o jej oddalenie. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Podkreślił, że skoro radny w ramach zarządzanej przez niego Spółdzielni zawierał z Gminą, w której uzyskał mandat, umowę na dostawy ciepła do budynku Publicznego Przedszkola w O., to sama okoliczność otrzymywania wynagrodzenia ze środków budżetowych, stanowi korzystaniez mienia komunalnego. Jest to działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego, a więc objęta regulacją art. 24f ust. 1 u.s.g.Zdaniem Wojewody, w tym kontekście irrelewantne są podnoszone w skardze okoliczności, że działalność Spółdzielni w zakresie zaopatrzenia w ciepło jest objęta ścisłą regulacją w zakresie polityki cenowej i nie pozwala na dowolne ustalanie cen usługi w tym zakresie. Argumentacja ta nie obala bowiem ustalenia, że działalność gospodarcza Spółdzielni, zarządzana przez skarżącego, prowadzona byłaz wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zyskuz korzystania z mienia komunalnego.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawoo ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną,z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.).Formalnoprawną podstawą rozstrzygnięcia objętego skargą był art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., zgodnie z którym:- jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemuz przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowyo pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (ust. 1);- w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).Uprawnienie P. G. do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody, orzekające o wygaśnięciu jego mandatu radnego Rady Miejskiejw O., wynika z art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 u.s.g. i nie jest kwestionowane.Sąd uznał za niezasadny zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie. Nie można bowiem przyjąć – jak twierdzi Wojewoda – że skutek doręczenia skarżącemu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nastąpił 29 października 2025 r. w trybie art. 47 § 1 i 2 k.p.a.Wedle tych przepisów, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcyz adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1). W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2).Pismo Burmistrza O. z 30 października 2025 r., stanowiące odpowiedź na zapytanie Wojewody Świętokrzyskiego skierowane do ww. organu z tego samego dnia (k. 60 i 61 akt sądowych), nie spełnia wymogów określonych w art. 47 § 1 k.p.a., gdyż nie nastąpił zwrot do nadawcy podlegającego doręczeniu skarżącemu pisma, zawierającego zarządzenie zastępcze z 24 października 2025 r., z adnotacjąo odmowie przyjęcia i datą odmowy. Pismo Burmistrza O. z 30 października 2025 r., na które powołuje się Wojewoda wykazując skutek doręczenia w trybie art. 47 § 2 k.p.a., jest natomiast informacją skierowaną do organu nadzorczegoo nieskutecznej próbie doręczenia adresatowi zarządzenia objętego skargą, która nie powoduje skutku doręczenia w rozumieniu tego przepisu.Znajdujący się w aktach sprawy wydruk ze śledzenia przesyłek Poczty Polskiej (k. 65) wskazuje zaś, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało doręczone skarżącemu 5 listopada 2025 r. Tym samym skarga z 1 grudnia 2025 r. na to zarządzenie została wniesiona w terminie.Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Zostały także spełnione warunki dotyczące wyczerpania przez Wojewodę Świętokrzyskiego trybu wydania zarządzenia zastępczego, przewidziane w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. Pismem z 2 października2024 r. Wojewoda Świętokrzyski wezwał Radę Miejską w O. do podjęciaw terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego P. G. (art. 98a ust. 1 u.s.g.) i po bezskutecznym upływie tego terminu, pismemz 10 października 2025 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznychi Administracji o zamiarze wydania w powyższej sprawie zarządzenia zastępczego (art. 98a ust. 2 u.s.g.).Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie potwierdza, że P. G., pełniąc funkcję radnego Rady Miejskiej w O., jednocześnie sprawuje funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"w O., która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wytwarzaniai dostarczania energii cieplnej. Niesporne pozostaje również, że Spółdzielnia zawarła z Gminą O. umowę na dostawę ciepła do budynku Publicznego Przedszkolaw O., będącego jednostką budżetową Gminy, a z tytułu realizacji tej umowy otrzymuje wynagrodzenie ze środków budżetowych Gminy O..Spór w niniejszej sprawie koncentruje się zatem na ocenie, czy powyższy stan faktyczny wypełnia przesłanki wskazane w art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. czyw okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której wykonuje mandat radnego.W ocenie Sądu stanowisko Wojewody w tym zakresie jest prawidłowe.Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 365).Powołany przepis ma charakter bezwzględny i antykorupcyjny. Radny jest osobą zaufania publicznego i może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy nie czerpie z niego, ani nie ma możliwości czerpania, korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Istotne jest zaufanie społeczności lokalnej, a radny jest osobą zaufania publicznego. Omawiany przepis stanowi ustawową gwarancję realizacji tego zaufania, eliminując sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystane na uprzywilejowanych zasadach.Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym słusznie podkreśla się, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące podawać w wątpliwość autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21). Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego, podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu - korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2018 r., II OSK 1573/18; 16 czerwca 2015 r., II OSK 530/15, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania, czyli innymi słowy, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale aby nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie (por. m.in. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 102/17, CBOSA).Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.Podkreślić również wypada, że wobec braku ustawowego zróżnicowania,w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej, którą prowadzi lub – tak jak w tym przypadku - zarządza radny. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czynyo charakterze korupcyjnym. W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 u.s.g. brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 2020/17, CBOSA). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy radny zarządza działalnością spółki, która realizuje określone świadczenie w ramach swej działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy za tę usługę w sposób oczywisty dochodzi do korzystaniaz mienia gminnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2147/17, CBOSA).W orzecznictwie wskazuje się również, że dla zastosowania omawianego przepisu nie jest konieczne wykazanie, że radny osiągnął korzyść majątkową ani że korzystał z mienia gminy na warunkach uprzywilejowanych - wystarczające jest ustalenie samego faktu wykorzystywania tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. NSA podkreśla, że przepis ten nie wymaga wykazania rzeczywistego nadużycia, uzyskania korzyści czy wpływu radnego na treść umów, lecz odnosi się do obiektywnej relacji pomiędzy działalnością gospodarczą a mieniem komunalnym (por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., III OSK 1761/25, CBOSA).Zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własną.W rozpoznawanym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że Spółdzielnia, której Prezesem Zarządu jest skarżący, realizuje odpłatne świadczenie na rzecz Gminy O., finansowane ze środków budżetu tej Gminy. Środki te, jako środki publiczne pozostające w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego, stanowią element mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. w zakresie jego gospodarowania. Zgodnie z tym przepisem, mieniem komunalnym jest własnośći inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotą "wykorzystania mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest istnienie rzeczywistej, odpłatnej relacji gospodarczej pomiędzy podmiotem prowadzonym lub zarządzanym przez radnego a gminą, skutkującej przepływem środków publicznych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2025 r. 2025 r, IV SA/Po 930/25, CBOSA).W niniejszej sprawie relacja ta niewątpliwie istnieje, ma charakter trwałyi powtarzalny, co potwierdzają zgromadzone dokumenty księgowe w postaci faktur za dostawę ciepła do Publicznego Przedszkola w O., jako jednostki budżetowej Gminy. W ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółdzielnię zgodnie z art. 1 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 558 z późn. zm.), której Prezes Zarządu jest jednocześnie radnym tej Gminy, dochodzi zatem do realnego i odpłatnego korzystania z mienia komunalnego, rozumianego jako uzyskiwanie korzyści ekonomicznych wynikających z relacji z Gminą. Tym samym zachodzi rzeczywiste korzystanie z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem:- Spółdzielnia wykonuje odpłatne świadczenia na rzecz jednostki budżetowej Gminy,- wynagrodzenie pochodzi bezpośrednio ze środków budżetu gminy,- relacja ma charakter stały, powtarzalny i długoterminowy.Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Nie oznacza to, że takie zaspokajanie nie odbywa się w drodze prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 1 ust. 6 ww. ustawy spółdzielnia mieszkaniowa może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją celu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał w licznych wyrokach, że takżew zakresie realizacji ustawowych celów działalność spółdzielni mieszkaniowej jest działalnością gospodarczą (wyrok NSA z 24 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1507/21; wyrok NSA z 24 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1433/21; wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1761/25; CBOSA).Tym samym mimo pewnej specyfiki tej działalności gospodarczej, zgodniez którą spółdzielnia mieszkaniowa nie może odnosić korzyści majątkowych kosztem swoich członków, w szczególności z tytułu przekształceń praw do lokali (art. 1 ust. 11 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) nie można uznać, że taka spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej szczególnie w tym zakresie, w jakim wykonuje usługi na rzecz podmiotów zewnętrznych. Taka właśnie sytuacja zachodzi w sprawie, a konkretnie wynika ze złożonych faktur, które jednoznacznie potwierdzają, że Spółdzielnia świadczy usługi w zakresie dostarczania ciepła nie tylko na rzecz swoich członków, ale na rzecz Gminy O.. Wynagrodzenie za tę usługę, pochodzącez budżetu Gminy, przekazywane było na rzecz Spółdzielni i pozostawało do jej dyspozycji.W konsekwencji - na podstawie art. 24f ust. 1 u.s.g. - Prezes Zarządu Spółdzielni jako jej przedstawiciel i podmiot zarządzający jej działalnością objęty jest ustawowym zakazem łączenia mandatu radnego z funkcją sprawowaną w spółdzielni mieszkaniowej, która w swojej działalności o charakterze gospodarczym wykorzystuje mienie gminne. Na gruncie art. 24f ust. 1 u.s.g. przyjąć należy, że prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej oznacza nie tylko uczestniczenie w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby tylko biernie, ale również posiadanie samodzielnej kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa,w którym się uczestniczy. Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny co do istotnych zagadnień, związanychz prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób. Zarządzaniem działalnością będzie również zasiadanie w takim organie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który decyduje o zasadniczych kierunkach tej działalności, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu (zob. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., II OSK 425/18; WSA w Lublinie z 25 czerwca 2024 r., III SA/Lu 259/24, CBOSA).Z tego względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu prawa materialnego (art. 24f ust. 1 u.s.g.) przy podejmowaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie jest uzasadnionyNie można podzielić stanowiska skarżącego, że regulowany charakter działalności Spółdzielni oraz obowiązki wynikające z prawa energetycznego wyłączają możliwość zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. Fakt podlegania działalności gospodarczej regulacji publicznoprawnej, w tym w zakresie taryf i obowiązku zawierania umów, nie ma decydującego znaczenia dla oceny spełnienia przesłanekz art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż przepis ten odnosi się do obiektywnego faktu korzystania z mienia komunalnego, a nie do stopnia swobody kontraktowej stron.Regulowany charakter działalności gospodarczej nie eliminuje oceny przesłanekz art. 24f ust. 1 u.s.g., jeżeli w dalszym ciągu występuje relacja odpłatnego korzystania z mienia gminy. Okoliczność, że Spółdzielnia dostarcza ciepło do Przedszkola Publicznego w O. w warunkach ustawowej regulacji nie zmienia faktu, że uzyskuje ona środki finansowe pochodzące z budżetu gminy w ramach konkretnej działalności gospodarczej.Nie sposób podzielić również argumentacji, że potrzeby Przedszkola Publicznego w O. i znaczenie usługi świadczonej przez Spółdzielnię dla realizacji zadań gminy wyłącza zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. Jak wskazuje sięw orzecznictwie sądów administracyjnych, istotą tego przepisu nie jest ocena celowości świadczenia usług ani ich znaczenia publicznego, lecz wyłącznie ustalenie, czy dochodzi do korzystania z mienia komunalnego w ramach działalności gospodarczej (por. m.in. WSA w Opolu, II SA/Op 490/17, CBOSA).Sąd nie podziela także poglądu, że usługa dostarczania ciepła przez Spółdzielnię ma charakter ogólnodostępny i przez to przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma w tym przypadku zastosowania.W orzecznictwie sądów administracyjnych aktualny jest pogląd, że nie dochodzi do naruszenia zakazu, o jakim mowa w powyższym przepisie,w przypadku, gdy radny dla celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej korzysta z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Wyjaśnić należy, że przez mienie publiczne o charakterze ogólnodostępnym należy uznać mienie będące we własności gminy, co do którego wszyscy mają dostęp na zasadzie równości, czyli wstęp lub korzystanie z tego mienia albo zawarcie umowy wyłącznego korzystania odbywa się na takich samych zasadach dla wszystkich członków wspólnoty gminnej. Korzystaniem takim będzie zatem używanie dróg publicznych, chodników, gminnych sieci: kanalizacyjnej, wodociągowej czy ciepłowniczej. Mienie ogólnodostępne zatem to mienie gminne (por. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III OSK 2242/24, CBOSA).Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, gdyż mienie gminy tj. środki finansowe pochodzące z budżetu Gminy O., z których korzysta Spółdzielnia prowadząc działalność gospodarczą, nie stanowią mienia ogólnodostępnego w przedstawionym wyżej rozumieniu. Nie można odnosić powszechnej dostępności mienia gminnego do należącej do Spółdzielni kotłowni osiedlowej, która nie należy do ogólnodostępnej sieci gminnej, a dostarczanie ciepła z tej kotłowni stanowi element prowadzonej przez Spółdzielnię działalności gospodarczej.Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zarządzania przez skarżącego działalnością gospodarcząz wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co wypełnia dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g., a zaskarżone zarządzenie zastępcze odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.