sygn. II SA/Lu 132/26 26 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Wyrok - II SA/Lu 132/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 26 marca 2026

Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2025 r. znak IF-V.7840.5.11.2025.IT-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta BiałaUchylono decyzję I i II instancji. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2025 r. znak IF-V.7840.5.11.2025.IT-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Biała
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik zasądzono świadczenie
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca
Data orzeczenia 26 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący Anna Ostrowska.Brygida Myszyńska-Guziur
Rozstrzygnięcie

Uchylono decyzję I i II instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 grudnia 2025 r. znak IF-V.7840.5.11.2025.IT-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 16 października 2025 r. znak AB.6740.3.2025.ADE2; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz K. C. kwotę 500 (pięćset) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 8 grudnia 2025 r., znak: IF-V.7840.5.11.2025.IT-2 Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania K. C., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 16 października 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewid. 0004, jednostka ewid. 066101_1 przy ul[...] w B. P..Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco:K. C. w dniu 10 stycznia 2025 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Biała Podlaska z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewid. 0004, jednostka ewid. 066101_1 przy ul[...] w B. P..Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2, organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Prezydent Miasta Biała Podlaska zobowiązał wnioskodawcę do: przedłożenia potwierdzenia wniesienia opłaty skarbowej za pozwolenie na budowę i uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością cele budowlane o numer domu. W dniu 3 lutego 2025 r. inwestor dokonał uzupełnień, o których mowa powyżej.Postanowieniem z dnia 21 lutego 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2, Prezydent Miasta Biała Podlaska zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.W dniu 20 marca 2025 r., inwestor przedłożył w Urzędzie Miasta B. P. uzupełnioną dokumentację.Decyzją z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr AB.6740.3.2025.ADE2, Prezydent Miasta Biała Podlaska odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewid. 0004, jednostka ewid. 066101_1 przy ul[...] w B. P.. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w zakresie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu.W wyniku odwołanie złożonego przez K. C. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 4 czerwca 2025 r., znak: IF-V.7840.5.11.2025.1T, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie należy poddać analizie zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska i wezwać w sposób prawidłowy inwestora do uzupełniania stwierdzonych braków i nieprawidłowości poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa, których inwestor nie spełnia.Prezydent Miasta Biała Podlaska ponownie prowadząc postępowanie, postanowieniem z dnia 24 lipca 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2 nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia w zakresie opisanym w decyzji Wojewody Lubelskiego jw. W dniu 14 sierpnia 2025 r. do Urzędu Miasta Biała Podlaska wpłynęły uzupełnione dokumenty.Postanowieniem z dnia 26 września 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2, organ I instancji ponownie wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Prezydent Miasta Biała Podlaska ponownie zobowiązał inwestora do opracowania projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu w zakresie funkcji podstawowej i dopuszczalnej oraz do uzupełnienia projektu poprzez dołączanie kopii decyzji o nadaniu uprawnień K. S..Odpowiedzi na powyższe udzielono pismem z dnia 2 października 2025 r.Decyzją z dnia 16 października 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2, Prezydent Miasta Biała Podlaska odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewid. 0004, jednostka ewid. 066101_1 przy ul. [...] B. P.. Projektowana inwestycja w ocenie organu I instancji jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania pod nazwą "[...]" w zakresie funkcji podstawowej i dopuszczalnej. Na terenie tym jako przeznaczenie podstawowe przewidziano tereny zabudowy składów i magazynów, a jako przeznaczenie dopuszczalne tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak podkreślił organ I instancji oceny czy funkcja podstawowa rzeczywiście stanowi funkcję dominującą dokonać należy dla całego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Analiza projektu oraz istniejącej zabudowy wykazała, że na terenie oznaczonym symbolem A4SM,mn,u dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a tereny składów i magazynów występują jedynie w ograniczonym zakresie. Nawet jeżeli inwestor w ramach swojej działki planuje plac składowy jako dominującą funkcję nad przeznaczeniem dopuszczalnym (funkcją mieszkaniową) to nie spełnia to dominacji funkcji podstawowej w skali całego terenu planistycznego, który plan miejscowy traktuje jako jednorodną jednostkę przestrzenną. Wprowadzenie dodatkowej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - stanowiącego funkcję dopuszczalną - jeszcze bardziej pogłębia dominację zabudowy mieszkaniowej nad funkcją składów i magazynów, co pozostaje w sprzeczności z § 32 ust. 4 planu miejscowego.W wyniku odwołanie złożonego przez K. C. w sprawie ponownie orzekał Wojewoda Lubelski, który decyzją z dnia 8 grudnia 2025 r., znak: IF-V.7840.5.11.2025.IT-2 Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 16 października 2025 r., znak: AB.6740.3.2025.ADE2, odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewid. 0004, jednostka ewid. 066101_1 przy ul[...] w B. P..Organ odwoławczy, przywołując treść art. 4 i 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w razie niewykonania przez inwestora nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w ustalonym terminie, nie mają innej możliwości, jak wydać decyzję odmowną, a przywołany przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem, bądź z decyzją o warunkach zabudowy.Jak wskazał Wojewoda zgodnie z projektem budowlanym zamierzeniem inwestora w przedmiotowej sprawie jest budowa placu składowego przeznaczonego na składowanie materiałów murowych oraz przebudowa, rozbudowa i częściowa rozbiórka budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym (dwukondygnacyjnego), niepodpiwniczonego z dachem dwuspadowym. Teren objęty opracowaniem jest częściowo zabudowany i zagospodarowany. Znajduje się na nim obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny, będący przedmiotem opracowania oraz budynek handlowo-usługowy przeznaczony do rozbiórki wg. odrębnego opracowania.Na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska zatwierdzonego uchwałą nr IV/79/02 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska pod nazwą "[...]" (Dz. U. Woj. Lubelskiego nr 72, poz. 1534). Działka inwestycyjna nr [...] położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem A4SM,mn,u. Zgodnie z § 32 ust. 4 planu miejscowego na obszarze tym ustala się: max intensywność zabudowy terenu - 0,6; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej - 40%1) dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem A4SM,mn,u jako podstawowe przeznaczenie ustala się teren zabudowy składów i magazynów.2) dla nowej zabudowy na terenie, o którym mowa w ust. 1, ustala się następującewarunki:a) wysokość do 3 (trzech) kondygnacji,b) poziom posadowienia parteru nie wyższy niż 0,3 m nad poziom terenu,c) dachy płaskie lub przestrzenne o kącie nachylenia 30° - 45°,d) nieprzekraczalne linie zabudowy wynoszą 20,0 m od krawędzi jezdniul. [...]e) parkingi i garaże dla wszystkich nowo wznoszonych i istniejących budynków powinny być zlokalizowane na terenie działki, na której obiekt będzie wznoszony.3) jako przeznaczenie dopuszczalne wprowadza się funkcję uzupełniającą, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowaną na warunkachokreślonych w ust. 2, na terenie, o którym mowa w ust. 1, ustala się:a) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy zachowaniu istniejącej normy nr PN-87B-02151 (akustyka budowlana),b) usługi handlu i inne funkcje niezbędne do funkcjonowania strefy aktywności gospodarczej przy lotnisku, obiekty usługowe i produkcyjne o uciążliwości nie przekraczającej granic własnej działki.Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest możliwość realizacji planowanej inwestycji z uwagi na przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne terenu objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska. Zgodnie z § 32 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego na działce nr [...] jako podstawowe przeznaczenie ustala się zabudowę składów i magazynów. Zgodnie z kolei z § 32 ust. 4 pkt 3 jako przeznaczenie dopuszczalne wprowadza się funkcję uzupełniającą, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowaną na warunkach określonych w ust. 2. W tym miejscu wskazać należy, że definicja przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego została określona w § 6 pkt 5 i pkt 6 planu miejscowego zgodnie z którymi przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć dominujące przeznaczenie terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, a przez przeznaczenie dopuszczalne rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Powyższe zapisy planu nie regulują zatem proporcji w jakich powinny występować obok siebie przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne wskazując jedynie iż przeznaczenie podstawowe ma dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym przeznaczanie podstawowe tj. plac składowy ma mieć powierzchnie 221,00 m2, a budynek mieszkalny jednorodzinny stanowiący funkcję dopuszczalną ma mieć powierzchnię 197,40 m2. Faktem jest, że definicja przeznaczenia podstawowego określona w planie miejscowym odnosi się do terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, a nie do terenu działki. Pogłębiona analiza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organ I instancji wykazała, że pomimo, iż inwestor na terenie własnej nieruchomości planuje budowę placu składowego (funkcji podstawowej) o parametrach dominujących nad przeznaczeniem dopuszczalnym (funkcji mieszkaniowej), to jednak na terenie całej jednostki planistycznej funkcja dopuszczalna przeważa nad funkcją podstawową.Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że ponowna analiza zapisów planu miejscowego doprowadza do wniosku, że planowana przez inwestora budowa narusza zapisy planu miejscowego dotyczące przeznaczenia terenu. Zgodnie z definicją przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego określoną w § 6 pkt 5 i pkt 6 planu miejscowego przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć dominujące przeznaczenie terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, a przez przeznaczenie dopuszczalne rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Planowana przez inwestora rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stoi zatem w sprzeczności z § 32 ust. 4 planu miejscowego w odniesieniu do całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u. Z kolei do czasu kiedy ww. zapisy planu nie zostaną uchylone lub zmienione, wiążą także organy gminy oraz organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w tym organy zezwalające na budowę obiektu budowlanego.Z uwagi na powyższe Wojewoda Lubelski stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt nie jest kompletny i nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami. W związku z czym Prezydent Miasta Biała Podlaska prawidłowo postanowieniami z dnia 24 lipca 2025 r. i 26 września 2025 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Faktem jest, że inwestor w dalszym ciągu nie wypełnił wszystkich nałożonych na niego obowiązków i nie przedłożył kompletnego projektu zgodnego z przepisami w wyznaczonym przez organ terminie. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zasadna jest odmowa zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb ewid. 0004, jednostka ewid. 066101_1 przy ul. [...] w B. P..Decyzja Wojewody Lubelskiego została zaskarżona przez K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.W skardze decyzji zarzucono:1. Naruszenie art. 7 oraz art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z brakiem analizy ilościowej istniejącej zabudowy w jednostce planistycznej2. Błędną interpretację zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska pod nazwą "LOTNISKO" zatwierdzonego uchwałą Nr IV/79/02 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 28 maja 2002 r.3. Naruszenie art. 8 §1 oraz art. 8 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz.572 z późn. zm.) w związku z odmiennym rozstrzyganiem spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek jedynie w zakresie zarzutu sformułowanego w punkcie 1 skargi.Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.W ocenie Sądu wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu przez organy tego, czy na obszarze całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u funkcja dopuszczalna przeważa nad funkcją podstawową.Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Biała Podlaska o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę placu składowego przeznaczonego do składowania materiałów murowych oraz rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul[...] w B. P..Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").Zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).Wskazanie, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia przesłanek określonych w ustawie, jest związany przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy.Decyzja w sprawie wydania pozwolenia na budowę ma więc charakter związany. Przepis art. 35 ust. 4 p.b. nie dopuszcza bowiem jakiejkolwiek uznaniowości w takiej sprawie, co oznacza, że jeżeli projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełniają warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego to organ administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania pozwolenia na budowę.Na tym etapie rozstrzygania sprawy organ dokonuje sprawdzenia wniosku o pozwolenie na budowę pod względem merytorycznym, przy czym katalog obowiązków dotyczących sprawdzenia wniosku określa art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 p.b.). Art. 35 ust. 3 p.b. odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które powinny być sprawdzane na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ już po wszczęciu postępowania.Niewątpliwie więc, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pierwszoplanowym obowiązkiem organu pozostaje sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W sprawie organy dokonały oceny przedstawionego projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, uznając, że planowana inwestycja jest niezgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu.Ocena taka poprzedzona została przez organy interpretacją obowiązującego planu miejscowego.Dokonaną przez organy obu instancji wykładnię spornych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]" należy co do zasady podzielić, co oznacza, że pomimo uwzględnienia skargi za niezasadny należy uznać jej główny zarzut sformułowany w pkt 2 skargi, a dotyczący błędnej interpretację zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr IV/79/02 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 28 maja 2002 r.Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy, że organy w sprawie dokonały prawidłowej interpretacji obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego.Organ I instancji w kwestii tej wskazał, że zgodnie z rysunkiem planu działka objęta inwestycją położona jest w terenie oznaczonym symbolem A4SM,mn,u, dla którego ustalono w § 32 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p., jako podstawowe przeznaczenie: teren zabudowy składów i magazynów oraz w § 32 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p. przeznaczenie dopuszczalne: funkcję uzupełniającą. - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Równocześnie należy wskazać na definicje zawarte w rozdziale 1 m.p.z.p., które są w niniejszej sprawie niezmiernie istotne dla prawidłowej interpretacji ustaleń planu. Zgodnie z § 6 m.p.z.p., ilekroć w planie jest mowa o: 5) przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć dominujące przeznaczenie terenu, wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, 6) przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Definicje te mają charakter normatywny, a więc przesądzają o sposobie, w jaki należy rozumieć i stosować zapisy planu miejscowego. Wskazują one, że dla prawidłowej oceny zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p. nie wystarcza samo występowanie na działce funkcji podstawowej (np. placu składowego). Kluczowe znaczenie ma to, czy na obszarze wyodrębnionym liniami rozgraniczającymi (czyli w granicach całego terenu planistycznego oznaczonego symbolem A4SM,mn,u) przeznaczenie podstawowe faktycznie ma charakter dominujący w stosunku do funkcji dopuszczalnej. Dodatkowo z powyższych definicji wynika jednoznacznie, że pojęcie "teren" w rozumieniu obowiązującego planu miejscowego nie odnosi się do pojedynczej działki ewidencyjnej, lecz do obszaru wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, w przedmiotowej sprawie do jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u. Tym samym ocena zgodności inwestycji z ustaleniami planu musi być dokonana w odniesieniu do całego terenu oznaczonego tym symbolem, a nie wyłącznie do działki inwestora. Projektowanie nowej inwestycji winno uwzględniać bilans istniejącej i projektowanej zabudowy o przeznaczeniu podstawowym w odniesieniu do istniejącej i projektowanej zabudowy o przeznaczeniu dopuszczalnym, dla terenu, wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi.W identyczny sposób zagadnienie to zinterpretował także Wojewoda Lubelski wskazując, że zgodnie z § 32 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego na działce nr [...] jako podstawowe przeznaczenie ustala się zabudowę składów i magazynów. Zgodnie z kolei z § 32 ust. 4 pkt 3 jako przeznaczenie dopuszczalne wprowadza się funkcję uzupełniającą, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowaną na warunkach określonych w ust. 2. W tym miejscu wskazać należy, że definicja przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego została określona w § 6 pkt 5 i pkt 6 planu miejscowego zgodnie z którymi przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć dominujące przeznaczenie terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi, a przez przeznaczenie dopuszczalne rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Powyższe zapisy planu nie regulują zatem proporcji w jakich powinny występować obok siebie przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne wskazując jedynie iż przeznaczenie podstawowe ma dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi.W ocenie Sądu taką wykładnię postanowień planu miejscowego należy w całości podzielić albowiem znajduje ona podstawę w treści postanowień obowiązującego na tym terenie planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr IV/79/02 Rady Miejskiej w Białej Podlaskiej z dnia 28 maja 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]".Planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem A4SM,mn,u (powierzchnia - 9,57 ha), dla którego w § 32 ust. 4 planu ustalono jako podstawowe przeznaczenie teren zabudowy składów i magazynów i jako przeznaczenie dopuszczalne funkcję uzupełniającą, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.W planie ustalono w sposób wiążący treść pojęcia przeznaczenie podstawowe wskazując w § 6 pkt 5 planu, że przeznaczenie podstawowe należy rozumieć dominujące przeznaczenie terenu, wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi.Pojęcie przeznaczenia podstawowego, o którym mowa w § 32 ust. 4 planu odnośnie obszaru oznaczonego symbolem A4SM,mn,u to zatem dominujące przeznaczenie terenu, wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi.W planie zdefiniowano także pojęcie linii rozgraniczających, wskazując w § 6 pkt 5 planu, że przez linie rozgraniczające należy rozumieć linie, wyznaczające tereny przeznaczone dla różnych funkcji lub o różnych sposobach zagospodarowania a także pasy drogowe i uliczne.Pomijając nie mające w sprawie zastosowania rozumienie linii rozgraniczających jako linii rozgraniczających pasy drogowe i uliczne, stwierdzić należy, że linie rozgraniczające, o których mowa w § 32 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 5 planu miejscowego to linie wyznaczające tereny przeznaczone dla różnych funkcji lub o różnych sposobach zagospodarowania.Pojęcie terenu, o którym mowa w § 32 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 5 planu miejscowego, nie odnosi się więc do obszaru pojedynczej działki ewidencyjnej (działki zainwestowanej), lecz do obszaru całej większej jednostki planistycznej wyodrębnionej liniami rozgraniczającym na rysunku planu dla terenów przeznaczonych dla różnych funkcji lub różnych sposobów zagospodarowania, a więc w przedmiotowej sprawie dla całego obszaru oznaczonego symbolem A4SM, a nie tylko do działki zainwestowanej nr [...].Powyższe oznacza, że ocena tego czy przeznaczenie podstawowe ma istotnie charakter dominujący nad przeznaczeniem dopuszczalnym musi być dokonywana nie tylko w odniesieniu do pojedynczej działki zainwestowanej, lecz całej jednostki planistycznej.Dla oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym nie wystarcza samo występowanie na działce funkcji podstawowej (np. placu składowego) na działce przeznaczonej pod inwestycję. Pierwszoplanowe znaczenie ma to, czy na obszarze wyodrębnionym liniami rozgraniczającymi, a więc w granicach całego terenu jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u, przeznaczenie podstawowe ma faktycznie charakter dominujący w stosunku do funkcji dopuszczalnej (uzupełniającej). Pojęcie linii rozgraniczających teren w rozumieniu obowiązującego planu miejscowego nie odnosi się do pojedynczej działki ewidencyjnej, lecz do obszaru wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, w przedmiotowej sprawie do jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u. Tym samym ocena zgodności inwestycji z ustaleniami planu musi być dokonana w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem A4SM,mn,u, a nie wyłącznie do działki zainwestowanej nr [...]. Projektowanie nowej inwestycji winno uwzględniać bilans istniejącej i projektowanej zabudowy o przeznaczeniu podstawowym w odniesieniu do istniejącej i projektowanej zabudowy o przeznaczeniu dopuszczalnym, dla terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi jako obszar oznaczony symbolem A4SM,mn,u.Takie rozumienie spornych postanowień planu potwierdza nadto treść § 8 ust. 1 i 2 planu miejscowego, z którego dodatkowo należy wywieść, że dominujący charakter przeznaczenia podstawowego powinny być badany tak w odniesieniu do większego terenu jednostki planistycznej, jak również w odniesieniu do samej działki przeznaczonej pod inwestycję.Taką wykładnie spornych zapisów planu miejscowego uznać należy za właściwą albowiem znajduje ona podstawę w treści postanowień planu miejscowego. Jest ona zgodna także z celem uchwalenia przedmiotowego planu, którym jak trafnie wskazały to organy, było nadanie temu terenowi charakteru przemysłowo-składowego (funkcję podstawową) z uwagi na jego bezpośrednie sąsiedztwo z terenem lotniska oraz potrzebę stopniowego przekształcenia dotychczasowego sposobu użytkowania.Bez znaczenia dla takiej wykładni postanowień planu miejscowego pozostaje stwierdzenie Wojewody Lubelskiego zawarte w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji z dnia 4 czerwca 2025 r., znak: IF-V.7840.5.11.2025.IT, że nieracjonalnym jest żądanie wykazania powyższego faktu dla całego terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi. Powyższa decyzja była decyzją kasatoryjną, a więc decyzją uchylającą decyzję i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W takiej decyzji organ odwoławczy nie mógł więc dokonywać ocen prawnych, które miałyby wiążący charakter przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy kolejnych instancji.Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy zatem, że organy, co do zasady, dokonały w sprawie prawidłowej interpretacji obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego.Organy dokonały natomiast błędnej, co najmniej przedwczesnej, subsumcji niedostatecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego do postanowień planu miejscowego.Organy bowiem, w sposób niedostateczny wyjaśniły i rozpatrzyły to, czy na terenie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u funkcja dopuszczalna istotnie przeważa nad funkcją podstawową.Organ I instancji ustalił, że analiza projektu oraz istniejącej zabudowy wskazuje, iż w granicach jednostki planistycznej A4SM,mn,u dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast funkcja składów i magazynów występuje jedynie w ograniczonym zakresie i nie kształtuje przestrzennie charakteru analizowanej jednostki planistycznej oraz, że w rzeczywistości to zabudowa mieszkaniowa przeważa w bilansie funkcji w granicach tej jednostki.W analogiczny sposób odniósł się do tej kwestii także organ odwoławczy wskazując, że pogłębiona analiza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organ I instancji wykazała, że na terenie całej jednostki planistycznej funkcja dopuszczalna przeważa nad funkcją podstawową.Organy obu instancji ustalił zatem, że na terenie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u funkcja dopuszczalna przeważa nad funkcją podstawową, jednakże nie wskazały ani przeprowadzonych w sprawie dowodów, ani też okoliczności faktycznych, które potwierdzałyby takie ustalenia.Enigmatyczne odwołanie się przez organ I instancji do analizy projektu oraz istniejącej zabudowy nie jest tu wystarczające.Po pierwsze ani z projektu zagospodarowania działki, ani z projektu architektoniczno-budowlanego, nie wynikają dane, które obrazowałyby sposób zagospodarowania wszystkich nieruchomości usytuowanych na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u.Po drugie nie wystarczające jest także odwołanie się organu do istniejącej zabudowy albowiem sformułowanie takie jest zbyt ogólnikowe i nie pozwala na ustalenie w oparciu o jakie dowody i okoliczności faktyczne, a więc dane, organy dokonały ustalenia, iż na terenie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u funkcja dopuszczalna przeważa nad funkcją podstawową,Obowiązkiem Wojewody Lubelskiego, orzekającego w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, było dokonanie analizy powyższych okoliczności faktycznych w kontekście zbadania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.Zaniechanie przez Wojewodę należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności sprawia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które decydowały o możności zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co oznacza, że kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ w tym zakresie dopuścił się także naruszenia prawa materialnego, nieprawidłowo stosując w sprawie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości wydania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).Organy ponownie dokonają oceny przesłanek warunkujących możność zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym w szczególności organy przyjmą, że ocena zgodności inwestycji z ustaleniami planu musi być dokonana w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem A4SM,mn,u, a nie wyłącznie do działki zainwestowanej nr [...], zaś projektowanie nowej inwestycji winno uwzględniać bilans istniejącej zabudowy o przeznaczeniu podstawowym w odniesieniu do istniejącej zabudowy o przeznaczeniu dopuszczalnym, dla terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi jako obszar oznaczony symbolem A4SM,mn,u.Organy powinny więc w sposób wyczerpujący wyjaśnić i rozpatrzyć to, czy na terenie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u funkcja dopuszczalna istotnie przeważa nad funkcją podstawową.Organy rozpatrzą cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych.W szczególności, o ile organy ponownie ustalą, że na terenie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem A4SM,mn,u funkcja dopuszczalna przeważa nad funkcją podstawową, to konieczne jest przy tym wskazanie dowodów i okoliczności faktycznych, które uzasadniają takie stwierdzenie.Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku.O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składał się wpis od skargi w wysokości 500 zł.. Na koszty te składał się wpis od skargi w wysokości 500 zł.