Wyrok - I GSK 1400/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1196/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 15 marca 2022 r. nr DIR-IV.7343.134.2017.KMUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1196/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 15 marca 2022 r. nr DIR-IV.7343.134.2017.KM
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
69.931,53 zł · kwota żądania
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Surmacz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (11)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 3 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1196/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako: WSA w Warszawie albo Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. (dalej zwanego także: skarżącym albo Beneficjentem) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwanego także: organem odwoławczym, organem II instancji albo Ministrem) z 15 marca 2022 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, oddalił skargę.WSA w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.Decyzją z 30 czerwca 2017 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwana: PARP, instytucją wdrażającą albo organem I instancji) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przez skarżącego środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 12 marca 2012 r., której przedmiotem było dofinansowanie Projektu: [...] (dalej zwanego: Projektem), na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p), określiła Beneficjentowi zobowiązanie do zwrotu środków w kwocie 69.931,53 zł wraz z odsetkami.Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji przedstawił ustalony stan faktyczny w odniesieniu do postępowań ofertowych na: zakup usługi doradczej w zakresie realizacji projektu "[...]", zakup biletów lotniczych, organizację targów na Ukrainie i Litwie oraz na wykonanie modernizacji strony internetowej. Instytucja wdrażająca opisała przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego po jego wszczęciu z urzędu, a następnie uzasadniła decyzję prawnie. Powołała mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa unijnego, tj. rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006), przepisy prawa krajowego, tj. ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawy o finansach publicznych i dokonała ich wykładni powołując również orzecznictwo sądów administracyjnych. Odniosła się również do zapisów umowy o dofinansowanie i przeprowadziła ich analizę w świetle ustalonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stanu faktycznego. PARP uzasadniła konieczność nałożenia korekty finansowej oraz wyjaśniła zasady wymierzenia korekty. Reasumując stwierdziła, że naruszając postanowienia umowy o dofinansowanie w zakresie naruszenia zasady konkurencyjności, skarżący wypełnił dyspozycję normy, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wydatkował środki z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p., co jednocześnie uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającej zwrotowi.Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego, organ II instancji utrzymał decyzję PARP w mocy, w sposób obszerny uzasadniając swoje stanowisko.Skargę na decyzję Ministra z 15 marca 2022 r. wniósł skarżący.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem powołanym na wstępie skargę oddalił, wyjaśniając że spór dotyczy zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu środków przyznanych i wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej 12 marca 2012 r. z PARP, przeznaczonych na realizację Projektu.Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, uznając je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organ zgromadził pełny materiał dowodowy, dający podstawę do orzekania w sprawie. Powołał przy tym przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, w szczególności wskazując na treść art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 9 u.f.p., a następnie dokonał oceny ich zastosowania.W ocenie Sądu I instancji podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były zasadne. Zdaniem Sądu organy trafnie zwróciły uwagę, że istotę nieprawidłowości w realizacji Projektu w zakresie wydatkowania środków dofinansowania na zakup usługi doradczej stanowił brak wskazania kryterium wyboru oferty i to zarówno w zapytaniu ofertowym, jak i w protokole wyboru oferty złożonej przez B. Sp. z o.o. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organów, że przedmiot zapytania ofertowego nie został opisany jednoznacznie. Kolejno, w ocenie Sądu, organy przeprowadziły szczegółowe postępowanie w celu ustalenia, czy skarżący wykonał zapisy umowy i przeprowadził postępowania ofertowe na zakup biletów lotniczych do Chin i Tajlandii oraz postępowanie ofertowe na organizację targów na Ukrainie i Litwie. Sąd stwierdził, że organy administracji wywiązały się z obowiązku podejmowania inicjatywy dowodowej w okolicznościach sprawy, kilkukrotnie usiłując umożliwić Beneficjentowi przedstawienie dowodów potwierdzających, że jego działania mieściły się w zapisach umowy.Ponadto w ocenie WSA w Warszawie skarżący powinien przeprowadzić wszystkie zadeklarowane postępowania ofertowe z zachowaniem podstawowych zasad uczciwej konkurencji wskazanych w § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, tj. precyzyjnie opisać przedmiot oferty, wskazać kryterium wyboru w zapytaniu ofertowym oraz w protokole wyboru, udokumentować wybór wykonawcy, w taki sposób, aby jego wybór nie budził żadnych wątpliwości. WSA ocenił także, że nie zasługiwała na aprobatę i musiała zostać negatywnie oceniona przez organy kontrolujące zmiana przez Beneficjenta umowy z B. Sp. z o.o. w zakresie zakupu usługi doradczej, poprzez powierzenie temu wykonawcy kompleksowej realizacji całości dofinansowanego Projektu.WSA w Warszawie, powołując art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej także: k.p.a.), wyjaśnił że to organ jest gospodarzem postępowania dowodowego, przy czym w ocenie tego Sądu powyższa zasada nie oznacza jednak, że na stronie postępowania administracyjnego nie spoczywa obowiązek współdziałania w ustalaniu stanu faktycznego, w szczególności zaoferowania środków dowodowych podważających twierdzenia przeciwne. Jak wyjaśnił Sąd, nie zgadzając się ze skarżącym, organy wielokrotnie kierowały do Beneficjenta prośby o złożenie dodatkowych wyjaśnień w związku z ujawnianymi nieprawidłowościami i uwzględniały je w sprawie, tj. przeprowadzały ich analizę i ocenę w świetle całości materiału dowodowego. Za bezpodstawny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienia decyzji wydanych zarówno w I jak i w II instancji, zawierają wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie za bezpodstawny, Sąd ten, uznał zarzut naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a.W odniesieniu do kwestii przedawnienia WSA w Warszawie wyjaśnił, iż podziela stanowisko organu, że oceny przedawnienia należy dokonać z uwzględnieniem przepisu art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, w sposób obszerny uzasadniając sformułowany pogląd. Sąd przedstawił przy tym przebieg nowelizacji przepisów pomieszczonych w ustawie o finansach publicznych, wyjaśniając dlaczego stanowisko skarżącego jest błędne. Zdaniem WSA okres przedawnienia w niniejszej sprawie wynosi 5 lat liczonych od dnia, w którym decyzja określająca kwotę środków publicznych przypadających do zwrotu stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka - zależnie od tego, który z tych terminów nastąpi później. Decyzja Ministra została wydana w dniu 15 marca 2022 r., a tym samym, w ocenie WSA w Warszawie, sporne zobowiązanie skarżącego do zwrotu środków dofinansowania nie uległo przedawnieniu.WSA w Warszawie uznał, że podniesione w skardze zarzuty były nieskuteczne, zaś sam nie dostrzegł przy tym z urzędu innych wad, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a.; a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, tj. zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej określonej w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej określonej w § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia ze względu na niezbędny nakład pracy adwokata, w tym poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, rodzaj i zawiłość sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie.Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:1) art. 141 § 4 zd. 1. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez lakoniczne ustosunkowanie się Sądu I instancji do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, a tym samym nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w tym w szczególności poprzez zbagatelizowanie zarzutu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków europejskich wynikającego z przepisów prawa unijnego i bezrefleksyjne przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 66a u.f.p.,- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, kiedy zaczął biec termin przedawnienia zobowiązania, czy i kiedy doszło do jego przerwania, jak również czy doszło do wygaśnięcia zobowiązania do zwrotu środków z uwagi na upływ terminu przedawnienia, co świadczy o braku rozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy, w tym dogłębnego i rzetelnego rozważenia stanowisk i argumentacji zarówno skarżącego, jak i organu, rzeczywistego przeprowadzenia przez Sąd własnych operacji myślowych, w rezultacie których doszedł do przekonania o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przez co skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;2) art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Ministra z dnia 15 marca 2022 roku, w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, oraz nieuchylenie tej decyzji i decyzji organu I instancji w całości, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji PARP z dnia 30 czerwca 2017 r., pomimo naruszenia przez ww. decyzję przepisów prawa materialnego oraz następujących przepisów postępowania:– art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwagi na brak zainicjowania działań mających na celu wyjaśnienie zarzucanych Beneficjentowi nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych postępowań ofertowych, nieustalenie charakteru i wagi nieprawidłowości przeprowadzonych postępowań ofertowych oraz ich wpływu na zachowanie zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji;– art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę postanowieniem organu I instancji z dnia 10 czerwca 2016 r. uwzględnienia wniosku Skarżącego z dnia 7 grudnia 2015 r. o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. K. - Prezesa Zarządu K. na okoliczność, że w dniu [...] września 2011 r. otrzymał i podpisał on zapytania ofertowe na organizację targów, jak również dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczności, że zapylanie ofertowe z dnia [...] września 2011 r. znajdowało się w aktach Projektu w dniu kontroli przeprowadzonej przez RIF, jak również że skarżący unieważnił umowę nr [...] zawartą ze spółką B. Sp. z o.o. na wykonanie serwisu internetowego, zaś modernizacja strony została wykonana na podstawie umowy z B. Sp. z o.o. z dnia [...] października 2011 r., a wykonanie serwisu internetowego nie zostało wykonane, ponadto kwota wydatków na modernizację strony internetowej wynosiła 15.000,00 zł;zaś powyższe uchybienia przez organ I instancji przepisom procesowym skutkowały naruszeniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 8 i 10 k.p.a. ze względu na brak prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego pomimo prowadzenia postępowania przez organ I instancji przez ponad 2 lata, co w rezultacie doprowadziło do uniemożliwienia stronie ustosunkowania się do zarzucanych jej naruszeń i wyjaśnienia uchybień odnotowanych przez organ a quo;b) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy - pomimo prowadzenia postępowania odwoławczego przez okres prawie 5 lat - wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dokumentów w postaci oświadczenia z dnia [...] lipca 2017 r. złożonego przez informatyka M. S. oraz ofert A. Sp. z o.o. i B. Sp. z o.o. na organizację targów, co skutkowało błędnym podważeniem wiarygodności tychże dokumentów, podczas gdy organ w razie powzięcia wątpliwości co do ich treści winien zwrócić się do strony lub podmiotów trzecich o złożenie wyjaśnień w kwestionowanym zakresie, a w szczególności w sytuacji gdy skarżący na stronie 13 odwołania od decyzji organu I instancji złożył wniosek o zwrócenie się do A. Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień w przedmiocie różnicy oferty cenowej z dnia [...] września 2011 r. w zapisie słownym i liczbowym, zaś organ ad quem w żadnym z fragmentów zaskarżonej decyzji nie odniósł się do rzeczonego wniosku;c) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 i 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem zasad szybkości i prostoty postępowania oraz wydanie decyzji po prawie 5 latach od dnia wszczęcia procedury odwoławczej, podczas gdy załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą zaufania jednostki do organów administracji publicznej i stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej reguły demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności;II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:1) art. 66a u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 11 pkt 4 i art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) poprzez ich błędną wykładnię, łącznie polegające na przyjęciu, że z uwagi na brak przepisów przejściowych w przywołanej ustawie nowelizującej, zgodnie z zasadą obowiązywania nowego prawa wprost, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 66a u.f.p. mający charakter prawa materialnego, podczas gdy w świetle art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 66a u.f.p. (jak i inne przepisy zmieniające u.f.p. z dniem 2 września 2017 r.) nie znajduje zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 2 września 2017 r.), a tym samym nie może znaleźć zastosowania do nieprawidłowości, który wystąpiły przed tą datą;2) art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) poprzez ich błędną wykładnię i błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania objętego decyzją Ministra (Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 2007-2013) z dnia 15 marca 2022 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, doręczonej skarżącemu w dniu 22 marca 2022 r., podczas gdy:a) termin przedawnienia biegnie od dnia wystąpienia nieprawidłowości, a nie od daty jej wykrycia przez organ powołany do egzekwowania zwrotu dofinansowania,b) upływ terminu przedawnienia z rozporządzenia nr 2988/95 w świetle zasady pewności prawa i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie,c) wydanie decyzji przez organ II instancji nastąpiło po upływie 4 lat od dopuszczenia się przez skarżącego rzekomej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, tj. po upływie 4 lat liczonych od daty dopuszczenia się nieprawidłowości w dniach [...] października 2012 r. w związku z zawarciem umowy ze spółką B. Sp. z o.o. oraz w momencie zawarcia umowy ze spółką B. Sp. z o.o. na wykonanie modernizacji strony internetowej w dniu [...] stycznia 2012 r.,d) zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej,- co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy przejawiając się w nieuchyleniu ostatecznej decyzji organu II instancji pomimo upływu okresu przedawnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a to w sytuacji, gdy obowiązek zwrotu dofinansowania (wraz z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności), który wynika z art. 207 u.f.p. powstaje ex lege z chwilą dokonania każdej płatności na rzecz Beneficjenta;3) art. 3 ust. 1 akapit 2 zd. 2 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji upływu okresu przedawnienia zobowiązania objętego decyzją organu II instancji z dnia 15 marca 2022 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 22 marca 2022 r.) zobowiązującą do zwrotu otrzymanego dofinansowania, mimo że do wydania decyzji doszło już po ostatecznym zakończeniu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: PO IG), podczas gdy w świetle art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 do ostatecznego zamknięcia PO IG doszło z dniem 28 grudnia 2018 r., będącym "datą płatności salda końcowego";4) art. 3 ust. 1 akapit 3 oraz art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez ich błędne niezastosowanie polegające na bezpodstawnej akceptacji zaniechania przez organy obu instancji jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej w zakresie "czasu dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a w efekcie tolerowaniu przez Sąd braku ustaleń co do początku biegu terminu przedawnienia "nieprawidłowości", co uniemożliwia ocenę czy doszło do upływu okresu przedawnienia, podczas gdy datą, od której okres przedawnienia powinien być liczony jest "czas dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95;5) art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skorzystanie przez polskiego prawodawcę z uprawnienia do stosowania dłuższego okresu przedawnienia niż wynikający z przepisów art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 — a to przez wprowadzenie do porządku prawnego przepisów ujętych w art. 66a u.f.p. - skutkowało zmianą daty początkowej biegu terminu przedawnienia, który w niniejszej sprawie wynosi 5 lat liczonych od dnia, w którym decyzja określająca kwotę środków publicznych przypadających do zwrotu stała się ostateczna albo od dnia wypłaty salda końcowego w PO IG - zależnie od tego, których z tych terminów nastąpi później, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 powinna skutkować konstatacją, że rozporządzenie nr 2988/95 w art. 3 reguluje kwestie przedawnienia pozostawiając prawodawcy krajowemu możliwość odmiennej regulacji jedynie w zakresie wskazanym w ust. 3 tego przepisu tj. w zakresie wydłużenia okresu przedawnienia, nie zaś dokonania zmiany daty początkowej biegu terminu przedawnienia;6) art. 207 ust 1 u.f.p. i art. 3 ust. 1 akapit 1-4 rozporządzenia nr 2988/95 przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, w której WSA w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2022 r. wygasło w całości wskutek upływu okresu przedawnienia - co w efekcie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.;7) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 u.f.p. w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia żądanie zwrotu określonej decyzjami organów obu instancji kwoty dofinansowania, w sytuacji, gdy skarżący nie naruszył procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w szczególności nie miało miejsca zorganizowanie postępowań ofertowych i wybór w ich ramach wykonawców z naruszeniem zasad przejrzystości i uczciwej konkurencji;8) art. 207 ust. 1, 2 i 9 u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 polegające na:a) błędnym założeniu przez Sąd I instancji, że do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu dofinansowania nie jest konieczne wystąpienie straty finansowej i udowodnienie jej wystąpienia, lecz wyłącznie naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, podczas gdy stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wymagało od organów i Sądu wykazania, że wystąpiły łącznie cztery następujące przesłanki:– po pierwsze musi wystąpić naruszenie przepisu prawa wspólnotowego,– po drugie naruszenie to ma wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego,– po trzecie naruszenie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE oraz– po czwarte w konsekwencji powyższego spowodowałoby lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE,co prowadzi do przekonania, że samo stwierdzenie przez organy i Sąd I instancji zaistnienia możliwości naruszenia postanowień umowy - niezależnie od braku podstaw faktycznych dla takiego ustalenia - nie może być automatycznie zakwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów,b) nie każde naruszenie prawa wspólnotowego uzasadnia żądanie zwrotu środków, a jedynie takie naruszenie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, przy czym taka okoliczność powinna być wykazana przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków uzyskanych z funduszy europejskich,c) przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia nr 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego,d) warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest zatem wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka odwoławczego.Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – wedle norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Z kolei w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie Beneficjent sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie łącznie dziesięć zarzutów, spośród których dwa oparł na twierdzeniach o naruszeniu przepisów postępowania, pozostałe zaś na kanwie naruszenia prawa materialnego.W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii procesowych, gdyż ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.Oceniając te zarzuty in gremio wskazać należy, iż niewątpliwie naruszono treść art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się (lub tylko lakoniczne nawiązanie) do treści zarzutów podniesionych w skardze a dotyczących naruszenia prawa procesowego w toku postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę w szczególności na zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej, który stanowi wierne powtórzenie treści zarzutu nr 1 skargi wniesionej do Sądu I instancji, a uczyniono to zapewne z uwagi na fakt pominięcia w uzasadnieniu Sądu I instancji kwestii objętych tymi zarzutami i brakiem merytorycznej ich oceny.Wskazania bowiem wymaga, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu należy wiązać – jak w niniejszej sprawie – z sytuacją, w której uzasadnienie wyroku, na skutek pominięcia istotnych elementów skargi, nie poddaje się kontroli. WSA w Warszawie wprawdzie przedstawił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, to jednak należycie jej nie wyjaśnił; tyczy się to podnoszonej przez skarżącego kwestii nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów jego skargi. Dostrzec zarazem należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich z nich, to jednak winien się ustosunkować przede wszystkim do tych zarzutów, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym może to uczynić w sposób łączny. W niniejszej jednak sprawie argumentacja Sądu I instancji nie nawiązuje bezpośrednio do treści precyzyjnie sformułowanego zarzutu nr 1 skargi, jak też nie wykazuje dlaczego okazał się on bezzasadny.Wyraźnie wskazać należy, iż Sąd II instancji nie ma obowiązku – w ramach oceny i weryfikacji zarzutu I.2 petitum skargi kasacyjnej – sanacji braków postępowania sądowoadministracyjnego na wcześniejszym jego etapie. Uszły uwadze Sądu I instancji naruszenie treści przepisów art. 6, art. 10, art. 12, art. 35 § 3, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. w powiązaniu z precyzyjnie określonymi zarzutami, do których należało się bezsprzecznie odnieść.Sąd II instancji również uznaje, iż za niezadawalające należy uznać zdawkowe odniesienie się do treści art. 7, art. 8, art. 11, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poczynienie w nieweryfikowalnej konstatacji, że "podjęte w toku postępowania czynności były wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy; tym samym przeprowadzenie zgłoszonych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków nie było uzasadnione" (vide str. 12 uzas. Sądu I instancji).Znamienne jest też bezprecedensowe pominięcie milczeniem przez Sąd I instancji bardzo istotnego zarzutu obrazy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a., co może wskazywać na swoistą akceptację dla naruszeń przez organy administracji publicznej konstytucyjnych zasad w obrębie postępowania odwoławczego (które toczyło się blisko pięć lat).Wprawdzie Sąd I instancji tłumaczy – w ślad za odpowiedzią na skargę - zwłokę w rozpoznaniu odwołania skomplikowanym charakterem sprawy i występującym COVIDEM, a także obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego, to jednak zestawiając datę wpływu odwołania (sierpień 2017 r.) oraz fakt, że ta epidemia w Polsce rozpoczęła się w marcu 2020 r., to już tylko ten okres stanowi podstawę do wskazania, iż doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa w obszarze sprawności postępowania (decyzja organu II instancji nosi datę 15 marca 2022 r.); tak więc jest ono drastyczniejsze, o ile weźmie się pod uwagę cały okres trwania postępowania odwoławczego. Znamienne jest też, że skarżący w toku postępowania odwoławczego nie przejawiał inicjatywy dowodowej, a więc nie zachodziła potrzeba dodatkowych merytorycznych czynności, z wyjątkiem formalnego informowania – co organ czynił w postaci postanowień – w zakresie przyczyn zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania, a to pozwala przyjąć, że taka praktyka pozostaje w sprzeczności także z wymogami Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, opracowanego przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (który następnie został zatwierdzony przez Parlament Europejski – Decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03 - Dz.U.UE C z dnia 29 września 2011 r.); unijny ustawodawca odnosi się w nim także do kwestii przewlekłości postępowania poprzez ustanowienie zasady "stosownego" terminu załatwienia sprawy (vide art. 17). Każdy ma więc prawo do tego, aby jego sprawa była traktowana przez instytucje UE bezstronnie, sprawiedliwie i rozpatrzona w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące. Stąd urzędnik ma obowiązek załatwiania spraw w powyższym – maksymalnym terminie, a opóźnienia są traktowane jako naruszenie standardów etycznych i są synonimem "złej administracji". W tym kontekście przewlekłość to nie tylko przekroczenie ustawowych terminów (bezczynność), ale także prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, co ewidentnie zaistniało i bezsprzecznie miało miejsce w niniejszej sprawie.Tak więc - reasumując powyższy wątek - należy przyjąć, w ponownym postępowaniu, że w sprawie – na etapie postępowania odwoławczego - doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez ewidentną przewlekłość postępowania – ze wszystkimi tego prawnymi skutkami.Zatem – rozpoznając ponownie sprawę – Sąd I instancji winien powyższe braki sanować określając także - precyzyjnie rozważając - kwestie objęte zarzutem nr I.1 petitum skargi kasacyjnej (w zakresie wątków procesowych powiązanych z instytucją przedawnienia). Nie ulega wątpliwości, że finalnie winno to znaleźć adekwatne odzwierciedlenie także w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a.; winno ono w szczególności precyzyjne nawiązywać do treści zarzutów skargi i umożliwiać stronie (ewentualnie Sądowi II instancji) ocenę prawidłowości rozumowania i poczynionych konstatacji. Niewątpliwie lakoniczność wypowiedzi w uzasadnieniu Sądu I instancji na temat przedawnienia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie – o czym mowa w zarzucie I.1 skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnieniu - kiedy zaczął biec termin przedawnienia zobowiązania, czy i kiedy doszło do jego przerwania, jak również dlaczego nie doszło do wygaśnięcia zobowiązania do zwrotu środków z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Wszystko to świadczy o braku dokonania – także w tej mierze - elementarnych ustaleń faktycznych, a zarazem rozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy, w tym dogłębnego i rzetelnego rozważenia stanowisk i argumentacji zarówno skarżącego (w skardze i jej uzasadnieniu), jak i organu (w odpowiedzi na skargę), rzeczywistego przeprowadzenia przez Sąd własnych operacji myślowych, w rezultacie których należy dojść do przekonania o zgodności z prawem zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji; braki w tym zakresie skutkują niemożnością poddania wyroku Sądu I instancji kontroli instancyjnej w zakresie zarzutów w obrębie wątku procesowego skargi kasacyjnej.Dostrzec jednocześnie wypada, że ocena zarzutów o charakterze materialnym – na obecnym etapie – byłaby przedwczesna, gdyż w sprawie istnieją poważne wątpliwości co do prawidłowości (a niekiedy braku) ustaleń faktycznych. Na marginesie wskazać należy, że problematyka przedawnienia, rozpatrywana z pozycji prawnych uregulowań, winna być rozważana w ramach zarzutów dotyczących naruszenia - odnoszących się do tego rodzaju zagadnień - przepisów prawa materialnego, w związku z ich błędną wykładnią bądź niewłaściwym zastosowaniem.Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.Sąd postanowił nie uwzględniać wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA i NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości trzykrotności stawki minimalnej określonej w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, uznając że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne, szczególne okoliczności, które zwiększyłyby diametralnie nakład pracy niezbędnej do prawidłowej realizacji obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..