sygn. I SA/Op 154/26 27 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Wyrok - I SA/Op 154/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 27 marca 2026

Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Broń i materiały wybuchowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia S. w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 grudnia 2025 r., nr SKO.40.2196.2025.ro w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia S. w R. kwotę 1Uchylono zaskarżoną decyzję. Broń i materiały wybuchowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia S. w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 grudnia 2025 r., nr SKO.40.2196.2025.ro w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia S. w R. kwotę 1
Data orzeczenia 27 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący Elżbieta Kmiecik
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżoną decyzję

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia S. w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 grudnia 2025 r., nr SKO.40.2196.2025.ro w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia S. w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu Stowarzyszenia S. w R. (zwane dalej również Stowarzyszeniem, stroną skarżącą lub wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej Kolegium, SKO, organem odwoławczym lub organem drugiej instancji) z dnia 15 grudnia 2025 r., nr SKO.40.2196.2025.ro, którą uchylono decyzję Burmistrza Krapkowic (dalej zwany też organem pierwszej instancji lub Burmistrzem) z dnia 12 maja 2025 r., nr GGR.5520.1.2025, o odmowie wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:Wnioskiem z dnia 7 lutego 2025 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Burmistrza o wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy znajdującej się na działce nr a położonej w miejscowości R. Do wniosku załączono m.in. regulamin strzelnicy oraz załącznik graficzny określający położenie strzelnicy. Do wniosku nie dołączono decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wyjaśniając, że obecnie ustawa o broni i amunicji nie przewiduje szczególnej instytucji jaką kiedyś była decyzja o dopuszczeniu do użytkowania strzelnicy. Jednocześnie wnioskodawca powołał się na pismo Departamentu Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (sygn. [...]) z dnia 1 lutego 2022 r. wskazując, że art. 47 ustawy o broni i amunicji stanowi jedynie o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Tym samym wnioskodawca uznał, iż MSWiA ma dwa - słuszne w jego ocenie - spostrzeżenia, tj. ustawa o broni i amunicji nie daje administracji samorządowej możliwości dopuszczenia strzelnicy do użytkowania strzelnic oraz, że kwestia dopuszczenia obiektu do użytkowania została uregulowana w art. 55 Prawa budowlanego, który przewiduje, iż mogą wystąpić dwa typu obiektów, tj. takie które wymagają "dopuszczenia do użytkowania" oraz takie, które nie wymagają "dopuszczenia do użytkowania". Wnioskodawca wskazał, że art. 55 Prawa budowlanego stanowi, iż decyzja o "dopuszczeniu do użytkowania" jest wymagana wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest "pozwolenie na budowę". Wnioskodawca wywiódł, że z powyższego wynika wprost, iż w odniesieniu do strzelnic "otwartych" nie ma obowiązku ubiegania się o "dopuszczenie do użytkowania". Wnioskodawca wskazał też, że identyczne stanowisko wyraziło MSWiA w dniu 15 grudnia 2017 r. (sygn. [...]) oraz WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1532/23. Pismem z dnia 11 marca 2025 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Natomiast pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Burmistrz zawiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu na jego wniosek postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy na działce o numerze ewidencyjnym a w R. oraz o możliwości czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.Następnie decyzją z dnia 12 maja 2025 r., nr GGR.5520.1.2025, Burmistrz na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485), zwanej dalej ustawą, orzekł o odmowie wydania decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy, planowanej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym a obręb R., gmina K., powiat [...], w województwie opolskim, z powodu nieprzedłożenia decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy oraz posiłkując się wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 825/22, stwierdził, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a sam teren jest tak ukształtowany, że predysponuje do takiego sposobu jego wykorzystywania, co w tej sprawie akcentuje skarżący opisując ukształtowanie terenu przeznaczonego pod urządzenie spornej strzelnicy, to i tak inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych (które zresztą w tej sprawie skarżący wykonywał, bowiem sam wskazuje, że usypał wał ziemny), budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu, wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym strzelnica zawsze stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem albo budowlą. W związku z powyższym Stowarzyszenie zostało wezwane do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedłożenie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, ale brak ten nie został w wyznaczonym terminie usunięty. Z tego względu organ był zobligowany do wydania decyzji odmownej.W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło organowi rażące naruszenie:- art. 47 ust. 2 ustawy,- art. 47 ustawy w zw. z art. 163 Konstytucji poprzez przekroczenie przez organ delegacji wynikającej z art. 47 ustawy poza granice wskazane w przepisie,- art. 47 ust. 2 ustawy w zw. z art. 163b § 3 w zw. z art. 163e K.p.a. poprzez żądanie od skarżącego dodatkowych dowodów mimo, że postępowanie dowodowe w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie,- zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, a także innych zasad postępowania administracyjnego.Na podstawie tych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej rażącą niezgodność z obowiązującym prawem.W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania SKO decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny sprawy i przytoczyło przepisy ustawy, w tym art. 46 i art. 47 w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 lipca 2023 r. Zdaniem Kolegium skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wprost w treści art. 47 ust. 2 ustawy zapisu o stosowaniu w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy przepisów działu II rozdziału 14 K.p.a., dotyczących postępowania uproszczonego, to Burmistrz miał obowiązek procedować w tym trybie. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie uproszczone nakłada na organ administracji publicznej szereg obowiązków, w tym te dotyczące art. 163b § 3 K.p.a., tj. stosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, a także art. 163d K.p.a., dającego organowi uprawnienie do odejścia od trybu administracyjnego postępowania uproszczonego oraz art. 163e K.p.a. ograniczającego prowadzone przez organ postępowanie dowodowe. Dalej organ zauważył, że postępowanie zostało zainicjowane pismem Stowarzyszenia z dnia 7 lutego 2025 r., które wpłynęło do organu w dniu 13 lutego 2025 r., a uzupełnione zostało pismem, które wpłynęło do organu 19 lutego 2025 r. Na podstawie art. 61 § 3 K.p.a., organ stwierdził, że od momentu uzupełnienia podania biegł miesięczny termin, po upływie którego, zgodnie z treścią art. 122a § 2 K.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli organ ten: (1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo (2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zdaniem Kolegium dalsze działania organu, jak wezwanie skarżącego do uzupełniania złożonego wniosku oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zebraniu materiałów nie wpływały na sposób obliczenia tego terminu. W sprawie doszłoby zatem do milczącego załatwienia sprawy - organ nie wydał bowiem w terminie określonym przez art. 122b K.p.a. - tj. w niniejszej sprawie do dnia 19 marca 2025 r., decyzji administracyjnej. Niemniej jednak - zdaniem Kolegium - wezwanie organu z dnia 11 marca 2025 r., zostało dręczone wnioskodawcy 19 marca 2025 r., a zatem organ - bez poinformowania Stowarzyszenia - przeszedł na tryb postępowania zwykłego. W ocenie Kolegium regulacja Rozdziału 14 K.p.a. nie wyklucza możliwości rozpoznawania sprawy w trybie zwykłym, w razie potrzeby przeprowadzania dalszych czynności dowodowych z uwagi na zawiłość sprawy. Cel ustanowionych w ustawie uproszczeń nie może bowiem doprowadzić do niepełnego czy niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jednak o zmianie trybu załatwienia sprawy z uproszczonego na zwykły organ zobowiązany jest niezwłocznie poinformować stronę. W przekonaniu Kolegium organ pierwszej instancji powinien to uczynić w formie niezaskarżalnego postanowienia, zaś niedopełnienie takiego obowiązku może być oceniane jako uchybienie procesowe mogące mieć istotne skutki dla strony. SKO stwierdziło także, że w rozpoznawanej sprawie o zmianie trybu załatwienia niniejszej sprawy strony nie zawiadomiono, natomiast wezwano wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o dopuszczeniu do użytkowania. W ocenie organu odwoławczego kierowane do Stowarzyszenia wezwania o uzupełnienie materiału powinny zostać przeprowadzone, jeśli w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie uproszczone, pozostają tego rodzaju wątpliwości - które nie dają się usunąć na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie ale powinny zostać poprzedzone, jak już wskazano stosownym postanowieniem tego organu o zmianie trybu załatwienia sprawy z uproszczonego na zwykły, doręczonego stronie, czego w sprawie nie uczyniono. Zdaniem Kolegium czynności podjęte przez organ zmierzały zatem w dobrym kierunku, jednak podejmowane były w niewłaściwym trybie, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium odwołało się do stanowiska i argumentacji przedstawionej przez NSA w wyroku z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 462/25, które podzieliło w całości.W sprzeciwie od powyższej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.W motywach sprzeciwu Stowarzyszenie podkreśliło, że w sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości wymagające wyjaśnienia, ponieważ wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zawierał szerokie uzasadnienie wyjaśniające dlaczego dokument w postaci decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie został dołączony. Burmistrz zupełnie jednak zlekceważył całe uzasadnienie złożonego wniosku, w żaden sposób się do niego nie ustosunkowując, po czym bezpodstawnie wezwał skarżącego do jego dostarczenia, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. dążenia do prawdy obiektywnej. Zdaniem Stowarzyszenia czynności podejmowane były w niewłaściwym trybie i organ prawidłowo dokonał wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, jednakże nieprawidłowe było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast umorzenia postępowania. W sprawie mamy bowiem do czynienia z datami pewnymi, wyznaczającymi określone procedury, tj. miesięczny termin na milczące załatwienie sprawy. Brak było zatem podstaw do uzupełniania materiału dowodowego, gdyż wszystkie fakty są jasne, znane organom, a daty pewne. Tym samym nie zaistniały żadne przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wobec czego decyzja winna zostać w tej części zmieniona. Stowarzyszenie zwróciło też uwagę, że organ, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy nie posiada innych kompetencji niż te związane z zatwierdzaniem regulaminu. Przepisy jednoznacznie formułują enumeratywne zestawienie załączników do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i jest to sam regulamin oraz dowód poniesienia opłaty skarbowej za wydanie decyzji. Z przepisów wykonawczych do ustawy też nie wynikają dodatkowe formalne wymogi zakreślone dla wniosku inicjującego postępowanie w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy sportowej. W aktualnym stanie prawnym w odniesieniu do typu strzelnicy objętej postępowaniem w ogóle nie może być mowy o jakimkolwiek obowiązku uzyskania dopuszczenia strzelnicy do użytkowania w drodze decyzji administracyjnej samorządu lub jakiegokolwiek innego organu, a działania przeciwne są bezprawne. Na poparcie swojego stanowiska Stowarzyszenie przytoczyło orzeczenie WSA w Lublinie o sygn. akt III SA/Lu 316/20.W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza Krapkowic o odmowie wydania - na wniosek Stowarzyszenia - decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.W ocenie Sądu powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. W ustępie 2 tego artykułu wskazano, że szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy.Podkreślenia również wymaga, że z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o broni i amunicji dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Znowelizowano m.in. przepis art. 47 - dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 K.p.a. (art. 163b-163g), tj. przepisów o postępowaniu uproszczonym, na co słusznie zwróciło też uwagę Kolegium. Organ administracji publicznej załatwia sprawę w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 163b § 1 K.p.a.). Tym przepisem szczególnym jest art. 47 ust. 2 ustawy. Tym samym stwierdzić należy, że w postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie regulacje statuujące instytucję milczącego załatwienia sprawy, tj. przepisy rozdziału 8a w działu II, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 K.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie, przepis art. 163b § 3 K.p.a. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 K.p.a., pozwalającym na załatwienie sprawy milcząco (zob. Przybysz Piotr Marek w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 163 b). Wedle art. 122a § 2 K.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Art. 122c K.p.a. stanowi, że milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia (§1). Jeżeli podanie nie spełnia wymagań wskazanych w przepisach lub jest konieczne doprecyzowanie treści żądania, stosuje się przepis art. 64. Termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia uzupełnienia braków lub doprecyzowania treści żądania (art. 122c § 2 K.p.a.). Z kolei w art. 163d K.p.a. określono, że jeżeli uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stronę w toku postępowania jest istotne dla wyniku tego postępowania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia, organ administracji publicznej w dalszym ciągu prowadzi postępowanie z pominięciem przepisów niniejszego rozdziału, o czym niezwłocznie informuje stronę. Natomiast w art. 163e § 1 K.p.a. ustawodawca wprowadził ograniczenie postępowania dowodowego do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie.W świetle powiedzianego wyżej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy przede wszystkim nie dokonał samodzielnej oceny dotyczącej kwestii czy w niniejszej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy. Kolegium poczyniło w tym zakresie jedynie ogólne rozważania ale zabrakło jednoznacznego stanowiska w tej materii. Zasadniczym obowiązkiem Kolegium była konieczność wyrażenia stanowiska, czy i w jaki sposób doszło do załatwienia sprawy, ponieważ to ustalenie miało przesądzające znaczenie dla oceny trybu, w jakim należało procedować w niniejszej sprawie. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Tymczasem SKO w ogóle nie przedstawiło własnego stanowiska w powyższym zakresie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że organ w sposób nieuprawniony przeszedł na tryb postępowania zwykłego i nie wskazując na skutki prawne takiego działania Burmistrza.Zdaniem Sądu zawarty w art. 47 ust. 2 ustawy proceduralny nakaz stosowania trybu uproszczonego w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, nie ma charakteru bezwzględnego. Organ ma prawo do odejścia od trybu uproszczonego i prawo do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji zarówno negatywnej, jak i pozytywnej dla strony składającej wniosek o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, ze zm.). Strzelnica stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 825/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 449/23, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 580/23), a zatem nie stanowi wyłącznie terenu naturalnego. Na terenie strzelnicy muszą znajdować się m.in. stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny oraz drogi ewakuacji. Co więcej z treści art. 47 ust. 1 ustawy nie wynika, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następowało w każdym przypadku wniesienia wniosku przez zainteresowaną osobę. Organ ma prawo wiedzieć, że zatwierdzany regulamin dotyczy rzeczywiście strzelnicy. Tym samym Kolegium w niniejszej sprawie winno również – przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania – dokonać oceny czy na podstawie zgłoszonego wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i dołączonych załączników organ mógł ustalić, czy zachowane są wymogi, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy czy też w sprawie zachodziła potrzeba wyjścia poza ramy ograniczonego postępowania dowodowego określonego treścią art. 163e § 1 K.p.a., który przewiduje, że postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie. Powyższego w zaskarżonej decyzji zabrakło.Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, aby zgromadzone przez Burmistrza dowody nie byłe wystarczające do dokonania wymaganych ustaleń w sprawie dotyczącej wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. W przekonaniu Sądu Kolegium nie wykazało również, że naruszenie przepisów postępowania skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu pierwszej instancji. Nie wytłumaczyło przy tym w przekonujący sposób, dlaczego nie mogło skorzystać z uprawnień, o jakich mowa art. 136 § 1 K.p.a. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że w kontrolowanej decyzji w ogóle nie podano, jakie istotne okoliczności, niewynikające z już zgromadzonego materiału dokumentacyjnego sprawy, należy ustalić, ani ewentualnie w jakim trybie winny być one podejmowane. Jeśli Kolegium uważało, że istniejące dowody są niewystarczające i wymagają uzupełnienia, to winno wskazać - stosownie do wymogu z art. 138 § 2 K.p.a. - jakie dodatkowe dowody należy przeprowadzić i które okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz w jakim trybie. Jednozdaniowe stwierdzenie, że Burmistrz podejmował czynności w niewłaściwym trybie, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy powinien bowiem samodzielnie ocenić czy doszło do milczącego załatwienia sprawy i w tym kontekście przeprowadzić analizę podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności, w tym ocenić ich prawną skuteczność, tym bardziej, że w odwołaniu Stowarzyszenie wyraźnie akcentowało, iż doszło do milczącego załatwienia sprawy i zatwierdzenia regulaminu strzelnicy z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji. Sąd aprobuje powszechnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).Analizując nadal treść zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał wyłącznie czynności kontrolnych, a nie ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Organ II instancji nie wskazał również na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne - istniejące na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej - nie zostały wyjaśnione przez ten organ, co uniemożliwiałoby wydanie innej decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Nie wykazał też, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a., a zakres sprawy konieczny do ustalenia, jako mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie SKO nie podało konkretnie, jakiego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu brakuje, a także nie wykazało, by nie mogło wykorzystać art. 136 § 1 K.p.a. i że w związku z tym niezbędne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.W świetle powiedzianego wyżej, Sąd uznał, że organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym art. 138 § 2 K.p.a., bowiem pomimo stwierdzenia, że czynności podejmowane przez Burmistrza były podejmowane w niewłaściwym trybie, nie wykazał, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tym samym, w przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.Podkreślenia wymaga, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 K.p.a. Organ ten winien wskazać, jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia, a następnie rozważenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie wyłącznie, tak jak w niniejszej sprawie, zastosowania przez organ pierwszej instancji błędnego trybu, nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Wskazać też trzeba, że odmienna ocena merytoryczna wpisuje się w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno-merytoryczne.W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie spełnia również wymogu z tego przepisu, tj. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz w jakim trybie winien procesować organ pierwszej instancji. Nie sposób bowiem za takie wskazanie uznać lakonicznej konstatacji o konieczności uwzględnienia wskazań wprost wynikających z decyzji. Tym samym, w ocenie Sądu, również z tego powodu nie zostały spełnione wymogi wskazanego wyżej przepisu do jego zastosowania w sprawie.Zdaniem Sądu ujawnienie omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony przez Stowarzyszenie wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy wskazaniu jakie konkretnie są braki w materiale dowodowym ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy wskazaniu jakie konkretnie są braki w materiale dowodowym ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.