sygn. III OSK 2947/24 27 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 2947/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Funkcjonariusze Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1/24 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2023 r. nr [..Oddalono skargę kasacyjną. Funkcjonariusze Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1/24 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2023 r. nr [..
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
ubezpieczenia społeczne emerytura
Role w sprawie
zmarły emeryt/funkcjonariusz apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 27 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Hanna Knysiak - Sudyka
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1/24 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., II SA/Wa 1/24, po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 11 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.25 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "Komendant SP", "organ pierwszej instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r., od 1 maja 2017 r. do 31 marca 2019 r. oraz od 1 kwietnia 2019 r. do 26 lutego 2022 r., w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm., dalej, jako: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."), a także na podstawie § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2013 r.7 lipca 2022 r. Komendant SP wydał zaświadczenie, z którego wynika, że w okresie od 1 maja 2017 r. do 6 marca 2018 r. oraz od 6 grudnia 2018 r. do 26 lutego 2022 r. skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.Jednocześnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), Komendant SP postanowieniem z 7 lipca 2023 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie: od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373, dalej: "rozporządzenie z 24 września 2002 r."), od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r., od 1 stycznia 2005 r. do 31 marca 2013 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2013 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r. w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., od 7 marca 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant GP", "organ drugiej instancji") postanowieniem z 11 października 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu postanowienia Komendant GP wskazał, że rozpatrzenie wniosku skarżącego zostało poprzedzone analizą akt osobowych skarżącego, a w szczególności: świadectwem ukończenia kursu doskonalenia zawodowego z 21 października 2004 r., w którym potwierdzono, iż skarżący w okresie od 13 września 2004 r. do 21 października 2004 r. uczestniczył w kursie minerów pirotechników z pododdziałów antyterrorystycznych i ukończył go z wynikiem dobrym; legitymacją nr [...], w której stwierdzono, iż skarżący jest instruktorem minerstwa-pirotechniki oraz nabył kwalifikacje do samodzielnego prowadzenia zajęć w zakresie działań minersko-pirotechnicznych; świadectwem ukończenia kursu doskonalenia zawodowego z 13 listopada 2014 r., w którym potwierdzono, iż skarżący w okresie od 27 października 2014 r. do 8 listopada 2014 r. uczestniczył w kursie dla minerów pirotechników kandydatów na instruktorów i ukończył go z wynikiem dobrym; rozkazem personalnym Komendanta GP z 23 października 2015 r., nr [...], na mocy którego skarżący został 4 listopada 2015 r. delegowany do służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (dalej: "EULEX") na okres 6 miesięcy; rozkazem personalnym Komendanta GP z 29 kwietnia 2016 r., nr [...], którym przedłużono okres delegowania do służby w EULEX; rozkazem personalnym Komendanta GP z 2 sierpnia 2016 r., nr [...], którym przedłużono okres delegowania do służby w EULEX; rozkazem personalnym Komendanta GP z 4 sierpnia 2016 r., nr [...] na mocy którego skarżący został z 9 sierpnia 2016 r. odwołany z delegowania do służby w EULEX; rozkazem personalnym Komendanta GP z 28 lutego 2018 r., nr [...], na mocy którego skarżący został 7 marca 2018 r. delegowany do służby w EULEX na okres 6 miesięcy; rozkazem personalnym Komendanta GP z 20 sierpnia 2018 r., nr [...], którym przedłużono okres delegowania do służby w EULEX; rozkazem personalnym Komendanta GP z 27 listopada 2018 r., nr [...], na mocy którego skarżący został 5 grudnia 2018 r. odwołany z delegowania do służby w EULEX; kartą pracy z 5 grudnia 2018 r., w której wskazano, iż skarżący brał udział w ramach obowiązków służbowych w procesie szkolenia oraz działań bojowych SWAT FPU, tj. Pododdział Antyterrorystyczny powołany w strukturze [...] Rotacji Jednostki Specjalnej Policji w Kosowie; zaświadczeniem potwierdzających, iż skarżący w latach 2018 - 2021 pełnił służbę w Policji bezpośrednio w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., wraz z imiennymi kartami wykonywanych czynności.Ponadto, mając zaś na uwadze treść żądania strony, zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji [...], Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w [...] oraz Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji, którzy wskazali, jaka dokumentacja poddana została kwerendzie albo jakiej dokumentacji nie poddano analizie, z uwagi na fakt, iż została ona, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wybrakowana.Odnosząc się do okresu pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. organ wskazał, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., a następnie wskazał również na § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Jednak w ocenie organu drugiej instancji, żądanie skarżącego należało rozpatrzeć w oparciu o obowiązujące we wskazanym okresie rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.Komendant GP przytoczył § 2 pkt 2 tego rozporządzenia oraz § 20 ust. 3 w zw. z § 30 ust. 3 w zw. z § 35 pkt 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2002 r. nr 25, w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2003 r. Nr 2, poz. 4) i podniósł, że aby okres pełnienia służby w takiej komórce spełniał wymogi określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r., policjant musiałby wykonać czynności służbowe polegające na rozpoznaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.Natomiast w ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie, w trakcie przeprowadzonej w Komisariacie Policji [...] kwerendy materiałów archiwalnych nie ujawniono dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r. Komendant GP podkreślił, że analizie poddano notatki urzędowe oraz książki służby Komisariatu Policji [...] Sekcji Zabezpieczenia Lotniska dotyczące zdarzeń na podległym terenie, zaś w notatce z 19 maja 2022 r. wyszczególniono badane dokumenty. Przy czym z dokumentów tych nie wynikało, iż skarżący wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. W ocenie organu, akta osobowe skarżącego nie zawierają szczegółowego zakresu obowiązków na stanowisku policjanta Ogniwa [...] Komisariatu Policji [...], sam zaś fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej nie przesądza, iż wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. W ocenie organu, nieuprawnionym byłoby bowiem twierdzenie, że policjant np. wspierający działania bojowe w zakresie logistycznym realizował czynności bezpośrednio przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Ponadto, nawet posiadanie specjalistycznych kwalifikacji zawodowych nie przesądza o istnieniu podstaw do podwyższenia emerytury policyjnej. Niezbędnym warunkiem jest potwierdzenie wykonania czynności służbowych polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Za takowe nie można jednak uznać zarówno udziału w ćwiczeniach antyterrorystycznych, jak i zabezpieczeniu kontrterrorystycznym, bez precyzyjnego określenia rodzaju i charakteru realizowanych czynności służbowych. W ocenie organu drugiej instancji, tym bardziej bezzasadnym jest więc przyjęcie założenia, iż z chwilą mianowania na określone stanowisko służbowe skarżący spełniał wymogi określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r.W kwestii pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r. w okresie od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., organ wskazał, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Biorąc to pod uwagę, organ drugiej instancji wskazał, iż służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych). Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Zdaniem Komendanta GP, samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków, nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.Zdaniem organu drugiej instancji, podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, a także, iż liczba tych zdarzeń spełnia kryteria wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r.W tym zakresie Komendant GP podkreślił, że kwerenda przeprowadzona w Komisariacie Policji [...] nie ujawniła żadnych dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności służbowych w określonych warunkach. Organ drugiej instancji odnotował przy tym, że co prawda, analizy dostępnej dokumentacji dokonano na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., uwzględniając przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13, jednak biorąc pod uwagę fakt, iż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. mają jednakowe brzmienie, zaś wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozszerza katalog czynności stanowiących podstawę do podwyższenia emerytury policyjnej (uznając za niekonstytucyjne kryterium "bezpośredniości"), uznał, iż kwerenda została przeprowadzona w sposób prawidłowy.Biorąc to pod uwagę, Komendant GP podniósł, że w tej sprawie z żadnej dokumentacji nie wynika, aby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji, w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2013 r., wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego niezasadnej odmowy wydania przez organ pierwszej instancji zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r. w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., Komendant GP wskazał, że istotą tego przepisu jest możliwość podwyższenia emerytury policyjnej o 2% podstawy wymiaru, jeżeli funkcjonariusz pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełnia łącznie warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 2 zarówno w lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Warunkiem sine qua non zastosowania normy wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2, jest spełnienie łącznie przesłanek określonych w punktach a i b tego przepisu.W ocenie organu, kluczowym zagadnieniem było zatem wskazanie czy skarżący nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, albo też przed 5 kwietnia 2019 r., przez samodzielny pododdział antyterrorystyczny Policji, a także czy brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji.Jednocześnie organ podkreślił, że konieczne jest uprzednie ustalenie w jakiej jednostce lub komórce organizacyjnej funkcjonariusz faktycznie pełnił służbę, bowiem tylko pełnienie służby przez danego policjanta, polegające bezpośrednio na fizycznym zwalczaniu terroryzmu może stanowić podstawę do skorzystania z uprawnienia, o którym mowa § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zadania te mogły być i nadal mogą być realizowane wyłącznie przez ściśle określone jednostki Policji.Biorąc to pod uwagę, Komendant GP wskazał, że skarżący pełnił służbę w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r. w Wydziale Realizacyjnym Komendy Stołecznej Policji. Z kolei warunkiem podwyższenia emerytury policyjnej na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. jest pełnienie przez policjanta tej służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu m.in. poprzez branie udziału, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji. Zobowiązuje więc do pełnienia przez policjanta służby w jednostce Policji, która na podstawie przepisów prawa jest zobowiązana do realizacji tego rodzaju zadań. Organ powołał się na § 29 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 36 pkt1, 3 i 7 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r., nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50, z późn. zm.) i podniósł, że skarżący w okresie pełnienia służby w Wydziale [...] Komendy SP nie mógł nawet potencjalnie pełnić tej służby w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r., bowiem nie mógł wykonywać tego rodzaju zadań. Przesłanką umożliwiającą wydanie zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, może być tylko ustalenie, że faktycznie w danym okresie pełniła ona służbę bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Pełnienie służby w innej jednostce lub komórce organizacyjnej Policji, niż pododdział kontrterrorystyczny (antyterrorystyczny) Policji, nie może być równoznaczne z pełnieniem służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu i to niezależnie od tego, do jakich akcji komórka lub jednostka Policji, w której funkcjonariusz pełnił służbę, była faktycznie wykorzystywana.Odnosząc się do kwestii pełnienia przez skarżącego służby EULEX od 4 listopada 2015 r. do 9 sierpnia 2016 r. oraz od 7 marca 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. organ podkreślił, iż w omawianych okresach jedynym dokumentem określającym zadania dla policjantów Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie była uchwała Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2008 r. nr 255/2008 w sprawie utworzenia kontyngentu policyjnego wydzielonego do udziału w Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEXKOSOWO. Organ przytoczył treść § 3 tej uchwały i wskazał, że uchwała nie wprowadza w stosunku do Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie wymogu posiadania zdolności do prowadzenia działań bojowych polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Zdolności, które powinna posiadać Jednostka Specjalna Policji w Kosowie są skorelowane z zadaniami realizowanymi przez taką jednostkę. Skoro więc nie istniał wymóg posiadania zdolności do prowadzenia działań bojowych polegających na fizycznym zwalczaniu terroryzmu, to trudno przyjąć, że policjanci Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie realizowali takie działania. Wprawdzie prowadzenie na przykład działań związanych z zachowaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego może mieć na celu zapewnienie prawidłowej realizacji szeroko rozumianych przedsięwzięć związanych z ochroną antyterrorystyczną osób i obiektów, jednak w takim przypadku można mówić jedynie o wspomagającym charakterze realizowanych czynności, a nie o działaniach bojowych polegających na zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W ocenie organu drugiej instancji, występuje oczywista różnica pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami prewencyjnymi, czy ochronnymi Policji, a określonym przez ustawodawcę fizycznym zwalczaniu terroryzmu i udziałem w działaniach bojowych.W świetle powyższego, Komendant GP uznał, że nie można stwierdzić, iż skarżący, w okresie delegowania do służby EULEX, brał udział w konkretnych działaniach bojowych Policji, które mogą zostać uznane za pełnienie służby bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu.Ponadto, zdaniem organu, do przeciwnych wniosków nie prowadzi analiza karty pracy z 5 grudnia 2018 r. zatwierdzona przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie oraz zaświadczenie wystawione przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie. Komendant GP odnotował, że z pisma Zastępcy Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z 23 marca 2022 r. wynika, iż podczas kwerendy poddano analizie dokumentację archiwalną związaną z przygotowaniem i przebiegiem [...] i [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie. Przy czym, w ocenie organu drugiej instancji, dokumentacja ta nie zawiera informacji potwierdzających, iż skarżący w okresie delegowania, tj. od 4 listopada 2015 r. do 9 sierpnia 2016 r. oraz od 7 marca 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.Organ drugiej instancji podkreślił, że brak odpowiednich dokumentów nie pozwala na wysnucie wniosku o zaistnieniu określonych zdarzeń, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Brak takich dokumentów w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Ocena zaś spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Takie bowiem tworzenie nowych faktów nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Sąd Wojewódzki wskazał, iż wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu.Przekładając powyższe wskazania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, wskazał, iż istota sprawy dotyczy oceny tego, czy organ prawidłowo wykazał brak podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści.Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ zbadał całość dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego, a także zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji [...], Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w [...] oraz Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji.W ocenie Sądu pierwszej instancji, Komendant GP prawidłowo uznał, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdziła występowania przesłanek do wydania zaświadczenia. Nawet jeśli poszczególne dokumenty wskazywały początkowo na taką możliwość (chociażby notatka służbowa z 12 kwietnia 2022 r., czy Karta pracy zatwierdzona przez Dowódcę Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie), to jednak konfrontacja z innym materiałem dowodowym (notatka służbowa z 24 czerwca 2022 r., czy uchwała Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2008 r., nr 255/2008 w sprawie utworzenia kontyngentu policyjnego wydzielonego do udziału w Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEXKOSOWO) nie pozwalają w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości potwierdzić określone fakty dotyczące służby skarżącego, a które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego, że spełnia on wymagane prawem przesłanki do podwyższenia emerytury na podstawie "faktycznie wykonywanych czynności". W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że po pierwsze, warunkiem niezbędnym uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie nie może być potencjalne. Musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji. Po drugie, Sąd Wojewódzki uznał, iż ze zgromadzonej dokumentacji nie wynikało również, iż skarżący wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, iż zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o wewnętrzne dokumenty formacji, tj. regulaminy czy zarządzenia. Zdaniem Sądu, organ przywołał jedynie treść określonych periodyków służbowych celem wykazania czynności i ich zakresu na określonym stanowisku służbowym. Organ posłużył się takim odwołaniem dla wzmocnienia swojej argumentacji. Natomiast Komendant Stołeczny Policji wyraźnie wskazał na podstawę prawną wydanego postanowienia, tj. art. 219 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. i § 2 pkt 2, § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r., poz. 1280, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).Zdaniem Sądu, organy w tej sprawie dochowały należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Przeprowadziły one szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dostępnej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby. Charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał zaś organowi prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie. W szczególności nie mógł on dopuszczać dowodów, które dopiero mogłyby posłużyć do wytworzenia dokumentacji o określonej treści. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może zaś stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów w postaci np. nowych wpisów w aktach osobowych, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 218 k.p.a. organ, niezależnie od przyczyny braku dokumentacji, nie ma bowiem prawnych możliwości wytwarzania nowej dokumentacji.Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie:1) art. 219 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie:- nie pełnił służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r. w okresie od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r.,- nie pełnił służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r. oraz w okresie od 7 marca 2018 r. do 5 grudnia 2018 r.,co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na postanowienie organu o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanych wyżej okresach,2) art. 219 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie:- nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r. w okresie od 1 marca 2004 roku do 31 grudnia 2004 r.,- nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 marca 2013 r.,- nie pełnił służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w okresie od 1 stycznia 2005 roku do 31 stycznia 2013 r.,co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na postanowienie organu o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby we wskazanych wyżej okresach.Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant GP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, czyli niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 498).Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Obowiązek ten nakłada na autora pisma powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Celem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest wyjaśnienie sądowi, na czym polegało naruszenie prawa w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i przekonanie go, że naruszenie to powinno skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania z oceną prawną uwzględniającą pogląd składającego skargę kasacyjną bądź uchyleniem wyroku i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Oznacza to, że między zarzutami podniesionymi w podstawach kasacyjnych, a ich uzasadnieniem musi istnieć ścisły związek funkcjonalny i logiczny (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., II FSK 2134/23).W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).Oceniając zasadność skargi kasacyjnej, w wyznaczonych przez sposób skonstruowania jej zarzutów granicach, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że została ona skonstruowana w sposób niekonsekwentny. Jej autor naruszenia wskazanych przepisów upatruje w "błędnym przyjęciu", że skarżący nie pełnił służby w określonych warunkach, co wskazuje na to, że jego intencją najprawdopodobniej było zakwestionowanie dokonanej w sprawie subsumpcji, czyli niewłaściwym uznaniu, że przyjęty stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przepisach rozporządzenia. Mimo to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się także na "błędną interpretację" wskazanych przepisów, poprzez ich zbyt wąskie rozumienie. W istocie zarzuca zatem nie ich niewłaściwe zastosowanie, a zwężającą wykładnię. Ponadto w uzasadnieniu kwestionuje zrekonstruowany w sprawie stan faktyczny, pomimo nieujęcia wśród zarzutów odpowiednich przepisów regulujących tę materię, a także powołuje się na treść przepisów, które nie zostały wyraźnie wyodrębnione w zarzutach. W konsekwencji uzasadnienie skargi kasacyjnej nie stanowi logicznego rozwinięcia przytoczonych uprzednio podstaw. Tego rodzaju niedokładność w sposób bezpośredni wpływa na wynik przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.Rozpatrując zasadność skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podkreślić, że wydawanie zaświadczeń następuje w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, w którym wyłączone jest zastosowanie licznych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie prowadzi się typowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2524/18). Zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70–71). Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach jednostki, ani nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest ono tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., II OSK 594/10).Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii dyskusyjnych. Musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać powinno być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Zaświadczenie wydaje się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23). W postępowaniu dotyczącym zaświadczeń nie znajduje zastosowania, przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 81 § 1 k.p.a., gdyż dotyczy on ogólnego postępowania administracyjnego, a szczególna specyfika postępowania w sprawie wydania zaświadczenia wymaga, aby zaistniałe wątpliwości przemawiały za odmową wydania zaświadczenia, a nie ich interpretacją na korzyść strony.Art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia. Podkreślić należy przy tym, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony i pomocniczy charakter. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. K. Celińska-Grzegorczyk [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 218). Wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, organy obu instancji nie mogły posłużyć się wszelkimi zgłaszanymi przez niego dowodami.Jeżeli organ nie może pozytywnie rozpatrzyć wniosku, z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu, zobowiązany jest do odmowy wydania zaświadczenia w formie postanowienia (art. 219 k.p.a.).Przechodząc do sedna zaistniałego w sprawie sporu i oceny poszczególnych okresów pełnienia służby przez skarżącego, w kontekście uprawnienia do podwyższenia emerytury, odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Emeryturę podwyższa się także o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).Szczegółowe przesłanki uprawniające do podwyższenia emerytury zostały określone w przepisach rozporządzenia z 24 września 2002 r. (obowiązującym do 31 maja 2005 r.) i rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zgodnie ze wcześniejszą regulacją, emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r.) Z kolei w myśl późniejszego przepisu, emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej (§ 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.) Natomiast w myśl § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.Ustawodawca dokonuje wyraźnej dystynkcji pomiędzy pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3), a pełnieniem służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W pierwszym wypadku założył, że współczynnik wzrostu emerytury wynosi 0,5% podstawy wymiaru, a w drugim 2% podstawy wymiaru. W ujęciu systemowym należy zatem potwierdzić, że obie wymienione charakterystyki pełnienia służby wiążą się z zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, jednakże to, które występuje w ramach zwalczania terroryzmu jest intensywniejsze i posiada wyższy potencjał zagrożenia. Tak należy tłumaczyć zróżnicowanie współczynnika wzrostu emerytury w obu konfiguracjach (por. wyrok NSA z 4 lutego 2026 r., III OSK 2591/24).Aby możliwe było przyjęcie, iż funkcjonariusz Policji pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza Policji. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15).Przekładając powyższe ustalenia na stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, że w toku postępowania organy obu instancji dokonały kompleksowej analizy będących w ich posiadaniu dokumentów, znajdujących się w szczególności w aktach osobowych skarżącego. Ponadto w toku sprawy zwrócono się, w trybie postępowania wyjaśniającego, do Komendanta Komisariatu Policji [...], Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w [...] oraz Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji. Organy obu instancji odnotowały, że z uwagi na upływ czasu, część dotyczących skarżącego dokumentów uległa brakowaniu. Jednakże jak już uprzednio wyjaśniono, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odstąpienia od ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ram postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i w pełnym możliwym zakresie, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych materiałów źródłowych.Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, konieczna jest pewność, co do podejmowania przez skarżącego czynności służbowych na określonych w ustawie i rozporządzeniu warunkach. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. W warunkach niniejszej sprawy, w oparciu o posiadaną dokumentację i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, tego rodzaju pewność nie zaistniała.Odnosząc się chronologicznie do zakwestionowanych przez skarżącego okresów, należy podzielić ocenę organu oraz Sądu pierwszej instancji, że samo pełnienie służby na stanowisku policjanta Ogniwa [...] Komisariatu Policji [...] oraz posiadanie specjalistycznych kwalifikacji zawodowych, nie przesądza, że skarżący wykonywał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Dla spełnienia dyspozycji zakwestionowanego przepisu konieczne jest rzeczywiste realizowanie ww. czynności, czego nie udało się wykazać. Zebrany materiał nie pozwolił także na ustalenie, że w owym czasie skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Tego rodzaju zagrożenie nie może być bowiem jedynie potencjalne, ale realne, rzeczywiste oraz odpowiednio udokumentowane. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowią przepisy zakwestionowanych w skardze kasacyjnej rozporządzeń. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym było wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.Kwerenda materiałów Komisariatu Policji [...], a w szczególności analiza notatek urzędowych oraz książki służby Komisariatu Policji [...] dotyczącej zdarzeń na podległym terenie, nie pozwoliła na potwierdzenie wykonywania służby, od 1 marca 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., w warunkach określonych w § 2 pkt 2 lub § 4 pkt 1 rozporządzenia z 24 września 2002 r.Podobnie materiały obejmujące okres służby skarżącego od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2013 r., nie były wystarczające dla wydania zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przesłanek z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Kluczowe znaczenie w tym zakresie miały notatki służbowe z 24 sierpnia 2022 r. oraz 7 marca 2023 r., które w oparciu o Dzienniki Realizacji Bojowych Sekcji [...] Wydziału [...] KSP, nie potwierdziły udziału skarżącego wymaganej liczbie czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.Co się zaś tyczy okresu od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2017 r., w którym skarżący pełnił służbę w wydziale [...] Komendy Stołecznej Policji, należy ponownie stwierdzić, że zebrane w sprawie materiały nie potwierdziły wypełnienia warunków z § 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, konieczne było ustalenie, że faktycznie pełnił on służbę w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Wykonywanie zadań w innej jednostce lub komórce organizacyjnej Policji, niż pododdział kontrterrorystyczny (antyterrorystyczny) Policji, co do zasady, nie może być równoznaczne z pełnieniem służby w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Ponadto zgromadzona w sprawie dokumentacja nie przesądziła, że skarżący, pomimo służby w innym wydziale, faktycznie brał udział w rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Podkreślenia przy tym wymaga, że wbrew zastrzeżeniom skarżącego, nie jest prawdą, iż w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji pominął treść notatki służbowej z 12 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd Wojewódzki odnotował istnienie ww. dokumentu, jednocześnie wskazał jednak, że jego treść nie znalazła potwierdzenia w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym. Zważywszy na specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, musiało to skutkować nieuwzględnieniem wniosku skarżącego.Odnośnie do ostatniego ze spornych okresów, przypadającego na służbę skarżącego w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX), należy odnotować treść uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2008 r., nr 255/2008 w sprawie utworzenia kontyngentu policyjnego wydzielonego do udziału w Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 ww. uchwały wśród celów kontyngentu wymieniono "wspomaganie organów odpowiedzialnych za zapewnienie przestrzegania prawa, bezpieczeństwa i porządku publicznego w Kosowie oraz rozwijanie i wzmacnianie wieloetnicznych służb policyjnych. Powyższy cel należy realizować poprzez: niedopuszczenie do zakłóceń porządku publicznego, w tym kontrolę nad tłumem i zabezpieczanie imprez sportowych lub kulturalnych; ochronę obiektów użyteczności publicznej, przejść granicznych oraz sprzętu należącego do EULEX KOSOWO; realizację konwojów zleconych przez władze misji oraz wykonywanie innych specjalnych funkcji policyjnych; monitorowanie przestrzegania prawa przez organy, instytucje i władze Kosowa oraz doradzanie lokalnym służbom policyjnym, przy zachowaniu funkcji wykonawczych". Prawodawca nie określił zatem, że zdaniem kontyngentu jest fizyczne zwalczanie terroryzmu, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto brak udziału skarżącego podczas oddelegowania w fizycznym zwalczaniu terroryzmu został potwierdzony podczas kwerendy jego akt osobowych. Świadczy o tym w szczególności pismo Zastępcy Dyrektora Biura Międzynarodowej Współpracy Policji Komendy Głównej Policji z 23 marca 2022 r., z którego wynika, że po poddaniu analizie dokumentacji archiwalnej związanej z przygotowaniem i przebiegiem [...] i [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w Kosowie stwierdzono, że nie zawiera ona informacji potwierdzających, iż skarżący w okresie delegowania, tj. od 4 listopada 2015 r. do 9 sierpnia 2016 r. oraz od 7 marca 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r.Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostały skutecznie podważone, zaakceptowane orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego, ustalenia organu o braku udokumentowania przesłanek uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W oparciu o zebrane materiały nie wykazano ponad wszelką wątpliwość, że w zakwestionowanych okresach skarżący pełnił służbę w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Świadczy to o niezasadności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz powiązanymi z nim § 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r. i § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W konsekwencji organ zasadnie zastosował art. 219 k.p.a. i odmówił wydania zaświadczenia.Pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu także nie zostało ponad wszelką wątpliwość udokumentowane. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w powiązaniu z § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W tym przypadku także prawidłowo skorzystano z art. 219 k.p.a.Konsekwencją uznania braku naruszenia powyższych przepisów jest także stwierdzenie niezasadności zarzutu błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i o jego naruszeniu można by mówić tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji popełnił błąd stanowiący uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373) organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2025 r., III OSK 2322/22).Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.., przeprowadzenia rozprawy.