sygn. I GSK 1157/23 27 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I GSK 1157/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 417/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i ModernizOddalono skargę kasacyjną. finanse publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 417/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Moderniz
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 27 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Jacek Surmacz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 417/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 21/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 2 lutego 2023 r. V SA/Wa 417/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki A (dalej: "Spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 grudnia 2021 r. nr 21/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 31 sierpnia 2021 r. nr 9007/6750/75/21, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Od powyższego wyroku Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych.Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest wadliwe z uwagi na:a) brak przedstawienia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, które doprowadziło Sąd do konstatacji, że nie przerywają biegu terminu przedawnienia:1) doręczenie stronie 19 kwietnia 2016 r. postanowienia Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 10 września 2013 r.,2) doręczenie 28 listopada 2017r. ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR nr 107/16/17 z 7 listopada 2017 r. wydanej ww. postępowaniu,b) brak przedstawienia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd i brak wskazania, jakie fakty uznał za ustalone i na jakiej podstawie,II. przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 4. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zd. 2. w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że art. 3 ust. 1 akapit 4. ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ (i podtrzymywaną przez skarżącego kasacyjnie), według której przepis ten może znajdować zastosowanie tylko w przypadkach, gdy termin przedawnienia jest ściśle określony w treści przepisu (art. 3 ust. 1 akapit pierwszy ww. rozporządzenia), a w konsekwencji nie może znajdować zastosowania w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego ze względu na brak ściśle określonego terminu przedawnienia w treści przepisu i wydłużenie terminu przedawnienia stosownie do terminu wygaśnięcia programu,2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 3. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że do upływu terminu przedawnienia doszło 18 września 2021 r. pomimo tego, że przed upływem terminu przedawnienia 18 września 2021 r. dochodziło do przerwania biegu terminu przedawnienia, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ i podtrzymywaną przez skarżącego kasacyjnie, według której doręczenie postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej albo decyzji administracyjnej uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy finansowej przerywa bieg terminu przedawnienia i to niezależnie od późniejszego pozostawania w obrocie niekorzystnej dla beneficjenta decyzji w przedmiocie przyznania pomocy,3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zd. 2. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 3. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że do upływu terminu przedawnienia doszło 18 września 2021 r. pomimo tego, że przed upływem tego terminu dochodziło do przerwania biegu terminu przedawnienia, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez organ i podtrzymywaną przez skarżącego kasacyjnie, według której w przypadku przerwania biegu terminu przedawnienia przed upływem "ostateczne zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2. zd. 2. rozporządzenia nr 2988/95 powoduje, że termin przedawnienia biegnie na nowo zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1. zd. 1. ww. rozporządzenia w odniesieniu nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu wieloletniego i dopiero od tego momentu zastosowanie może znajdować art. 3 ust. 1 akapit 4. ww. rozporządzenia.Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawił stanu faktycznego przyjętego za podstawę wydanego orzeczenia i nie wskazał, które fakty uznał za ustalone i na jakiej podstawie. Nie wyjaśniono również, dlaczego takie zdarzenia, jak doręczenie stronie 19 kwietnia 2016 r. postanowienia Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 10 września 2013 r. oraz doręczenie 28 listopada 2017 r. ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR nr 107/16/17 z 7 listopada 2017 r. wydanej w tym postępowaniu, nie przerwały biegu terminu przedawnienia. Sąd przede wszystkim jednak przyjął, że przed tymi zdarzeniami doszło do upływu terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady nr 2998/95, liczonego od dnia dopuszczenia się nieprawidłowości, tj. od dnia wypłaty środków, czyli 18 września 2013 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, które zdarzenia organ uznał za przerywające bieg terminu przedawnienia, ale Sąd pierwszej instancji do tej kwestii się nie odniósł. W uzasadnieniu wyroku widoczna jest także sprzeczność stanowiska Sądu, ponieważ nie zanegował, że przed upływem terminu przedawnienia 18 września 2021. r. doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, to jednak przyjęto, że do upływu terminu przedawnienia doszło 18 września 2021 r. Brak precyzyjnego stanowiska Sądu odnośnie do tych kwestii stanowi także istotną wadę w perspektywie ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ Sąd nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 145 § 3 p.p.s.a. i nie umorzył postępowania administracyjnego. Gdyby natomiast stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia Sądu został przedstawiony prawidłowo, to zachodziłaby podstawa do odmiennej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenia skargi.Odnośnie do kwestii formalnoprawnych związanych z biegiem terminu przedawnienia organ podniósł, że w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit 2. zd. 2. i akapit 3. ww. rozporządzenia, a termin przedawnienia liczy się na nowo od daty doręczenia 19 kwietnia 2016 r. postanowienia Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 10 września 2013 r., a następnie doręczenia 28 listopada 2017 r. ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR nr 107/16/17 z 7 listopada 2017 r., kiedy doszło do kolejnego przerwania biegu przedawnienia. Wyrażenie "podwójny termin okresu przedawnienia" wymaga, aby termin przedawnienia był z góry znany, ponieważ podwoić można tylko termin ściśle określony. Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady nr 2988/95, gdyż błędnie zrozumiał przedmiot tego podwojenia. W okolicznościach sprawy chodziło o ustalenie terminu początkowego biegu przedawnienia dla programu wieloletniego, a nie nieprawidłowości powtarzającej się. W przypadku programu wieloletniego modyfikacja nie polega na przesunięciu terminu 4-letniego na osi czasu, lecz na jego wydłużeniu. Sąd nadinterpretował wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-52/14, który dotyczył zagadnienia "nieprawidłowości powtarzającej się", a nie "programu wieloletniego". Przepisy prawa Unii Europejskiej przewidują realizację programów o rożnej długości i interpretacja przepisów o przedawnieniu wymaga uwzględnienia potrzeby ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. W przypadku programu pięcioletniego, jak w przedmiotowej sprawie, w trakcie którego dokonywane są płatności ratalne, interesy finansowe Unii Europejskiej nie byłyby odpowiednio chronione, gdyż termin 8-letni niewiele przekraczałby okres realizacji i rozliczania programu. Treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 wskazuje, że przepis odnosić należy tylko do kar administracyjnych. Ponadto przepis ten pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie jego skrócenie.W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu, doręczenie 19 kwietnia 2016 r. postanowienia o wznowieniu postępowania oraz 28 listopada 2017 r. ostatecznej decyzji z 7 listopada 2017 r. skutkowało przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Czynności wywołujące taki skutek nie muszą być podejmowane przez organ właściwy do przyznania płatności lub odzyskania kwot nienależnie pobranych płatności. Dodatkowo, stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie, nie oznacza, że pismo to nie może pełnić funkcji zdarzenia przerywającego bieg terminu przedawnienia, ponieważ zawierało oświadczenie organu kwestionującego zasadność pomocy, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Postanowienie o wznowieniu z 8 kwietnia 2016 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nie można przyjąć, że do upływu terminu przedawnienia doszło 18 września 2021 r. Przeczy temu stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażone w sprawie C-436/15.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.W przekonaniu strony skarżącej, zaskarżony wyrok zawiera odniesienie do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także odniesienie do stanu faktycznego. Sąd odniósł się do zdarzeń, które mogły przerwać bieg terminu przedawnienia, ale przyjął, że nie miały one istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ upłynął już 8-letni termin przedawnienia. Termin ten, w przeciwieństwie do terminu czteroletniego, nie ulega przerwaniu. Odnosi się on nie tylko do przerwanych terminów czteroletnich, ale też programów wieloletnich. Termin ośmioletni należy liczyć od dnia dopuszczania się nieprawidłowości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażał już stanowisko, że art. 3 ust. 1 akapit 4. Rozporządzenia Rady (UE) nr 2988/95 odnosi się nie tylko do "wymierzania kar", ale i do nieprawidłowości pociągających za sobą cofnięcie bezprawnych korzyści. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania są jasne, niezależnie od niezastosowania przez Sąd art. 145 § 3 p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta nie zawierała natomiast usprawiedliwionych podstaw.Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Szczegółowa analiza zarzutów wykazała, że dotyczyły one przede wszystkim zagadnienia dotyczącego biegu terminu przedawnienia określonego w przepisach art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 oraz długości terminu przedawnienia właściwego w kontrolowanej sprawie dotyczącej określenia Spółce kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w przepisach art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505). Przed przedstawieniem zasadniczych motywów rozstrzygnięcia odnoszącego się do tych zagadnień przedstawione zostanie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do zarzutów natury proceduralnej. Kwestie materialnoprawne powinny być bowiem rozstrzygane w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych, a uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji powinno poddawać się, pod względem treści, kontroli instancyjnej, w tym umożliwiać sądowi kasacyjnemu prześledzenie toku procesu myślowego tego Sądu.Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle uchwały o sygn. akt II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Okoliczność taka w kontrolowanej sprawie jednak nie zachodziła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a z uwagi na to, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - także wskazania co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok nie zawiera tego rodzaju braków, które uniemożliwiałyby jego poddanie kontroli instancyjnej w zakresie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanego orzeczenia. Tą było bowiem zagadnienie przedawnienia, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja pozwalała prześledzić przesłanki, którymi Sąd pierwszej instancji kierował się podejmując to orzeczenie. Natomiast podważenie prawidłowości merytorycznej uzasadnienia, w tym przyjętych za podstawę faktyczną orzeczenia okoliczności faktycznych, wymagało sformułowania zarzutów kasacyjnych opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i innych przepisach niż art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 108/18), czego jednak w skardze kasacyjnej zabrakło.Zasadniczą podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia była kwestia biegu terminu przedawnienia i związane z jego ustaleniem zdarzenia faktyczne, w tym powodujące przerwanie biegu oraz określenie ostatecznego terminu, do którego termin ten biegł, które w uzasadnieniu wyroku zostały przedstawione. Zagadnienia natury faktycznej, dotyczące sposobu wydatkowania przyznanych Spółce środków wsparcia, nie były przedmiotem rozważań i nie zostały również objęte zarzutami skargi kasacyjnej. W świetle motywów zaskarżonego wyroku uznać je należało za poboczne, nieodnoszące się do głównego zagadnienia w sprawie. Analiza zarzutu pkt I skargi kasacyjnej wskazała, że w rzeczywistości odnosił się on do oceny prawnej wymienionych w nim zdarzeń w postaci doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania oraz decyzji z 7 listopada 2017 r., a więc błędu subsumpcji (którego nie powiązano z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie lub niezastosowanie), a nie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię "przedstawienia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd", to można z uzasadnienia wyroku wywieść, że były to zagadnienia dotyczące ustalenia daty wypłaty Spółce wsparcia finansowego, związane z ustaleniem stronie kwoty nienależnie pobranych płatności, ustaleniem końcowej daty terminu przedawnienia i terminu zakończenia programu wieloletniego oraz zdarzeń powodujących przerwanie biegu terminu przedawnienia, przy czym Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że organy nie wskazały daty, od której należy liczyć termin przedawnienia, a który Sąd przyjął na dzień 18 września 2013 r., tj. dzień zrealizowania na rzecz Spółki płatności wynikającej z decyzji z 10 września 2013 r. Natomiast za datę zakończenia programu wieloletniego Sąd przyjął dzień 31 maja 2020 r. (s.20-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wyrok Sądu pierwszej instancji poddawał się więc kontroli instancyjnej, przez co zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku. Jeżeli zaś Prezes ARiMR dążył do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny dowodów w zakresie skutków doręczenia wymienionych w zarzucie pkt I skargi kasacyjnej postanowienia i decyzji (o czym więcej w dalszej części uzasadnienia), to ograniczenie się do powołania w podstawie kasacyjnej tylko przepisów art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazało się niewystarczające. Wbrew natomiast literalnej treści tego zarzutu, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny do kontroli zaskarżonego wyroku w szerszym zakresie, niż wynika z przytoczonych na wstępie zarzutów kasacyjnych i podstaw nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazała, że Sąd pierwszej instancji skoncentrował swoje rozważania na zagadnieniu instytucji przedawnienia, a jak trafnie zauważył, upływ tego terminu obliguje organ do zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Kwestia ta musi być brana pod uwagę przez organ z urzędu na każdym etapie postępowania. Sąd uznał, że organy błędnie przyjęły, że w przypadku programu wieloletniego termin przedawnienia ustala się w oderwaniu od art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i że do programu wieloletniego nie stosuje się terminu 8-letniego, o którym mowa w tej regulacji, do czego organ nawiązał także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd przyjął, że z przepisów art. 3 tego rozporządzenia wynika, że 8-letni okres nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia, a po jego upływie organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności, podobnie jak w sytuacji, gdy upłynie 4-letni termin przedawnienia, pomimo że nie upłynie jeszcze 8-letni okres. Po upływie okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie 1. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności i to niezależnie od ilości zdarzeń przerywających okres przedawnienia. Dla zachowania tego terminu nie wystarczy doręczenie decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej.Nie ulegało wątpliwości stron postępowania i Sądu pierwszej instancji, że wsparcie finansowe dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw realizowane było w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. Jego podstawy prawne tkwiły w przepisach art. 103a, art. 122 i art. 125a-art. 125j rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, przedłużonym do stosowania na mocy art. 231 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007. Realizacja programu była zapewniona w krajowych przepisach m.in. ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz runku suszu paszowego (tekst jedn. na datę uzyskania przez Spółkę statusu wstępnie uznanej grupy producentów Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm.) oraz przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Finansowanie programu zapewnione było natomiast w rozporządzeniu Rady (UE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. W motywie 39 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 postanowiono, że w celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii [...] państwa członkowskie powinny zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom, wykrywać je i skutecznie zwalczać, a w tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95. Do zawartej w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 2988/95 definicji "nieprawidłowości" odesłanie zawarto w art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.Z treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 wynika, że:Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte na wykładni zaczerpniętej z wyroków TSUE w sprawach C-436/15 i C-59/14, co do oceny zagadnień związanych z biegiem terminu przedawnienia.Podstawowy termin przedawnienia wynosi 4 lata, ponieważ w przepisach krajowych nie wprowadzono regulacji szczególnych wobec art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 2988/95. W przypadku programów wieloletnich początek terminu przypada na dzień, w którym dopuszczono się nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Nieprawidłowość ta oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stanowi ona środki pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Termin ten kończy bieg najpóźniej w momencie ostatecznego zakończenia programu, który wynika z przepisów normujących dany program, jak to określił TSUE w wyroku w sprawie C-436/15 (por. także wyroki NSA o sygn. akt I GSK 379/18, I GSK 1909/19, I GSK 1815/21, I GSK 455/23). Dopóki program wieloletni nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach jego wykonywania, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Ostateczne zakończenie programu nie jest jednak bezwzględnie równoznaczne z upływem terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie jego wdrożenia. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu. Jeśli w tak zakreślonym okresie 4 lat doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, to po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegł na nowo. Ale niezależnie od liczby zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje zawsze najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat, tj. podwójny termin okresu przedawnienia, wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. Art. 3 ust. 3 rozporządzenia nie zezwala państwom członkowskim na odstępstwo od zasady ustanowionej w art. 3 ust. 1 akapit 4. tego rozporządzenia, zgodnie z którym termin przedawnienia dla wydania decyzji nakładającej karę jest w każdym przypadku równy maksymalnie dwukrotności terminu przedawnienia w odniesieniu do wszczęcia postępowania. Nie można na gruncie unormowań unijnych wynikających z rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 recypować rozwiązań prawnych i metodyki ich stosowania wynikających z doświadczeń stosowania Ordynacji podatkowej poprzez odesłanie zawarte w art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w tym art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Przepisy prawa wspólnotowego limitują czas podejmowania działań na rzecz ochrony interesów finansowych Unii i ustalania nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego odmiennie od przepisów krajowych.W okolicznościach kontrolowanej sprawy za dzień wyrządzenia szkody w budżecie Unii przyjęto 18 września 2013 r., kiedy wypłacono Spółce środki pomocowe i ustalenie to nie zostało podważone. Zatem tego dnia rozpoczął biegł 4-letni termin przedawnienia, który ulegał przerywaniu, ale ostatecznie, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, nie mógł on być przedłużony więcej, niż do 8 lat od dnia wypłacenia Spółce środków wsparcia, tj. 18 września 2021 r. Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji przyjął też, że datą końcową zakończenia programu wieloletniego był 31 maja 2020 r. i ustalenie to również nie zostało w skardze kasacyjnej podważone. Oznacza to, że przy zaprezentowanej wykładni i przy uwzględnieniu literalnej treści art. 3 ust. 1 akapit 2. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, termin przedawnienia biegł do momentu ostatecznego zakończenia programu, a więc faktycznie zakończył się przed 18 września 2021 r., ponieważ 4-letni termin przedawnienia rozpoczął bieg w okresie dłuższym niż 4 lata przed wskazaną datą zakończenia programu wieloletniego, a podwójny okres przedawnienia upłynął przed 18 września 2021 r.Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że przywołane przez organ zdarzenia w postaci doręczenia Spółce postanowienia z 8 kwietnia 2016 r. o wznowieniu postępowania oraz decyzji z 27 września 2016 r. i z 7 listopada 2017 r., spełniały kryteria do uznania ich za "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", niezależnie od skutków procesowych i administracyjnoprawnych wyroków WSA zapadłych w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 137/18 na gruncie krajowego porządku prawnego. Przepisy cytowanego rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 nie mogą być bowiem interpretowane i stosowane przez pryzmat przepisów krajowych, lecz w sposób autonomiczny i uwzględniający cel i charakter aktu prawnego, w którym zostały zawarte; nie zezwalają one państwom członkowskim na odmienne uregulowanie zdarzeń powodujących przerwanie biegu terminu przedawnienia. Ponadto, w analizowanym przepisie nie jest wymagane, aby "akt właściwego organu" miał przymiot ostateczności albo był konkretnym rodzajem aktu administracyjnego wydawanego przez uprawniony organ państwa członkowskiego. Do wywołania takiego skutku wystarcza, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 989/23 i I GSK 195/24). Wymienione dokumenty były na tyle precyzyjne i podane do wiadomości Spółki, że spełniały określane przez TSUE kryteria do uznania ich za akt, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 2. rozporządzenia Rady 2988/95 (por. wyroki TSUE w sprawach C-52/14, C-734/22, C-728/21, C-447/20, C-278/02). Określały w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istniało podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji, choć wprost tego nie wyartykułował, nie mógł przyjąć innego założenia, skoro czynił rozważania na temat terminu 8-letniego, który wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy dochodzi do przerwania biegu terminu 4-letniego. Sąd zdarzeń wywołujących taki skutek nie podważał, wyrażając jedynie ocenę, że nie miały one znaczenia w sprawie z uwagi na upływ podwójnego okresu przedawnienia. Zdarzenia te nie mogły jednak mieć wpływu na bieg maksymalnego terminu przedawnienia, który łącznie nie może trwać dłużej niż 8 lat. Zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienie nie mogło więc być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych zostało wszczęte 9 sierpnia 2021 r., decyzja organu pierwszej instancji wydana 31 sierpnia 2021 r., a decyzja organu odwoławczego 13 grudnia 2021 r., a więc po upływie podwójnego okresu przedawnienia i po dacie zakończenia programu wieloletniego. Organ odwoławczy powinien był te okoliczności uwzględnić z urzędu i zakończyć postępowanie w sposób wynikający z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Do powyższego dodać należy, że bez znaczenia dla biegu terminu przedawnienia jest to, kiedy organy administracji krajowej powzięły wiadomość o danej nieprawidłowości (por. wyroki TSUE w sprawach C-52/14 i C-59/14). Postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją ostateczną przed upływem nieprzekraczalnego terminu przedawnienia, ponieważ dopuszczenie możliwości zakończenia postępowania po jego upływie stanowiłoby jednoznaczne wykroczenie przeciwko dyspozycji art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Wprawdzie nie sformułowano w tym zakresie odrębnej podstawy kasacyjnej, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale o sygn. akt I OPS 10/09, postanowił odnieść się również i do tego zarzutu. Analiza powołanego przepisu wskazuje, że umorzenie postępowania administracyjnego nie zależy od woli (uznania) sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji taką okoliczność stwierdził, a pomimo tego nie podjął rozstrzygnięcia odpowiadającego dyspozycji art. 145 § 3 p.p.s.a. i nie wyjaśnił motywów wstrzymania się od umorzenia postępowania administracyjnego. Jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucone uchybienie jest zaś niewątpliwie złagodzone wskazaniami co do dalszego toku postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a które z mocy art. 153 p.p.s.a. będą dla organu wiążące.W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wykładnię przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś wszystkie zarzuty materialnoprawne ocenił jako niezasadne. Do nieprawidłowości dotyczących programów wieloletnich ma zastosowanie termin 4-letni, jak i 8-letni. Zakończenie programu wieloletniego nie oznacza, że termin przedawnienia upłynął w odniesieniu do wszystkich nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie jego wdrażania, gdyż ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu. Niezależnie zaś od liczby zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje zawsze najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat, tj. podwójny termin okresu przedawnienia, wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. Z tych powodów skarga kasacyjna została oceniona jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, przez co podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej Spółki, będącego adwokatem, w wysokości 675 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).