Wyrok - I OSK 1582/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Bezrobocie, Status bezrobotnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1211/24 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 maja 2024 r. nOddalono skargę kasacyjną. Bezrobocie, Status bezrobotnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1211/24 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 maja 2024 r. n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 11 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1211/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.L. (dalej "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2024 r., nr 522/2024 w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 13 lutego 2024 r. orzekającą o uchyleniu w części - na skutek wznowienia postępowania - decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lipca 2023 r. nr 42348.2023 orzekającą o uznaniu skarżącej z dniem 28 czerwca 2023 r. za osobę bezrobotną oraz odmówiono uznania skarżącej z dniem 28 czerwca 2023 r. za osobę bezrobotną.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie i oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały wskutek dowolnego ustalenia przez organy, że p. M.L. od dnia 28 czerwca 2023 r. nie może być uznana za osobę bezrobotną, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy uznać należało, że nie ma podstaw do oddalenia skargi, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 13 lutego 2024 r. wydane zostały w ramach postępowania przeprowadzonego w sposób pogłębiający brak zaufania jego uczestników do administracji publicznej, mimo iż decyzje wydane w ramach postępowania nieważnościowego zawierają liczne błędy dyskwalifikujące przyjęcie, iż sprawę rozpoznano rzetelnie i rzeczywiście, a nie jedynie fasadowo, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi;II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez oddalenie skargi wskutek podzielenia przez WSA oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa, podczas gdy stwierdzenie prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym decyzji ją poprzedzającej było bezpodstawne i zaskarżona decyzja wraz poprzedzającą ją decyzją powinny zostać uchylone, gdyż organ błędnie dokonał wykładni co do pojęcia osoby bezrobotnej i na tej podstawie odmówił skarżącej kasacyjnie przyznania statusu osoby bezrobotnej.W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,2. zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz r. pr. I.M. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej M.L. z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm prawem przepisanych.Ponadto oświadczono, że:1) skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym;2) koszty pomocy prawnej udzielonej M.L. nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.Należy wyjaśnić, że Sąd kasacyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, tj. naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 z późn. zm., dalej "u.p.z.") poprzez jego błędną wykładnię oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi zaś na zależność występującą pomiędzy zarzutami materialnoprawnymi i procesowymi, celowym było dokonanie w pierwszej kolejności oceny zarzutów materialnych.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy zasadnie organy orzekające w sprawie, wznawiając postępowanie i uchylając w części decyzję orzekającą o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną uznały, że skarżącej nie może zostać przyznany status osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy piastuje ona jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Spółki. Innymi słowy, kluczowe w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy sprawowanie funkcji prezesa zarządu spółki kapitałowej stanowi przesłankę negatywną do przyznania osobie statusu bezrobotnego - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., który zawiera legalną definicję osoby bezrobotnej, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4 i 4a, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej o ile spełnia wymogi wskazane w punktach a - m.Bezrobotnym może być zatem jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jedynie wykonywanie, na zasadach określonych w art. 2 ust. 2 u.p.z., świadczeń przez wolontariuszy i odbywanie praktyki absolwenckiej.Zakres obowiązków i praw członków zarządu spółki wynika natomiast wprost z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 18), zgodnie z którym "zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę". Przez prowadzenie spraw w doktrynie rozumie się proces polegający na wydawaniu decyzji, podejmowaniu uchwał, opinii, organizowaniu działalności przedsiębiorcy oraz - w pewnych sytuacjach - osobistej realizacji czynności wykonawczych w ten sposób, aby były one zgodne z przedmiotem działania danego podmiotu, w celu realizacji jego zadań i osiągnięcia jak najlepszych wyników gospodarczych (zob. A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 121). Z kolei reprezentacja spółki to sfera jej funkcjonowania na zewnątrz, relacji z osobami trzecimi (zob. A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 129). Obejmuje ona przede wszystkim czynności prawne dokonywane przez spółkę w obrocie cywilnoprawnym. Do sfery tej należy również zaliczyć występowanie spółki jako osoby prawnej przed organami administracyjnymi i sądami (zob. M. Dumkiewicz Małgorzata, Kodeks spółek handlowych. Komentarz do art. 201 k.s.h., LEX). Ponadto, ustawodawca nakłada na członka zarządu, przy wykonywaniu swych obowiązków, powinność dołożenia staranności wynikającej z zawodowego charakteru swej działalności (art. 293 § 2 k.s.h.; A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, s. 1234-1235, 1239-1240, uw. 1, 6; A. Szajkowski, M. Tarska w: Kodeks spółek handlowych. Komentarz C.H. Beck 2014 t. II s. 929-930 nb 3-8).Wyżej wskazane uprawnienia i obowiązki bezsprzecznie dotyczą skarżącej kasacyjnie, albowiem wynikają z przepisów ustawy i nie zależą od tego, czy spółka prowadzi działalność i osiąga przychody, ewentualnie dochody. Nie jest również sporne w rozpoznawanej sprawie, że w dacie kiedy skarżąca kasacyjnie była zarejestrowana jako bezrobotna pełniła funkcję Prezesa Zarządu Sp. z o.o. (jak również w dacie wydania zaskarżonej decyzji) - co wynika z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS Spółki - [...]). Nie jest natomiast istotne, czy czynności związane z pełnieniem funkcji członka zarządu spółki skarżąca kasacyjnie wykonywała odpłatnie czy nieodpłatnie, gdyż ta okoliczność w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. nie stanowi przesłanki przyznania statusu osoby bezrobotnej. (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 619/15).Zauważenia wymaga, że z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wynika również, iż bezrobotnym może być tylko osoba "gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy". Warunek ten musi być spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać: rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3204/15). Gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza, że dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK1008/10, wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11). Skoro zatem pełnienie funkcji Prezesa zarządu spółki kapitałowej wiąże się z określonymi obowiązkami natury ustawowej i umownej, co z kolei oznacza konieczność nakładu czasu, to taka okoliczność - w istocie rzeczy - stanowi przeszkodę do uznania osoby pełniącej taką funkcję za bezrobotną i to bez względu na inne okoliczności.Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zawarty m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11; z 9 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 619/15; z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2666/17 i z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4159/18, przesądzających, iż gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych, istniejących po stronie zainteresowanego. Gdyby uznać, że o gotowości do pracy decyduje wewnętrze przekonanie osoby zainteresowanej, to właściwie większość przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. byłaby zbędna, gdyż hipotetycznie gotowym do pracy może być każdy - niezależnie od obecnego statusu. Celem jednak ustawodawcy było uznanie za bezrobotne wyłącznie takie osoby, które nie mają zatrudnienia i nie wykonują innych czynności kolidujących z możliwością podjęcia pracy. Z tego też względu nie można oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, a zwłaszcza sytuacji ekonomicznej spółki prawa handlowego, w której zainteresowany pełni funkcje Prezesa zarządu.Z uwagi na powyższe, skład orzekający uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że pełnienie przez skarżącą funkcji Prezesa zarządu spółki prawa handlowego, powodowało brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, zatem skarżąca nie spełniała przesłanek do nabycia i utrzymania statusu bezrobotnego - co świadczyło o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.Przyjęcie niezasadności zarzutu materialnoprawnego w oczywisty sposób przekłada się na ocenę zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem sam fakt, iż skarżąca w newralgicznym okresie pełniła funkcje Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o., wystarczał dla przyjęcia poglądu, iż z tego tylko powodu nie mogła być jednocześnie uznana za osobę bezrobotną - w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - to prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność, czy w trakcie pełnienia tej funkcji skarżąca wykazała faktyczną możliwość podjęcia zatrudnienia w każdym czasie nie stanowiło uchybienia procesowego. Jak słusznie przyjął organ jak i Sąd I instancji, do obowiązków organów administracji nie należy badanie zakresu dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie jej statusu bezrobotnego ani badanie przyczyn, dla których nie zrzekła się ona pełnionej funkcji.Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przywołany przepis nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nie została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji - a wydana w postępowaniu dotyczącym odmowy uznania skarżącej za osobę bezrobotną.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.