Wyrok - I OSK 713/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Geodezja i kartografia, Zasób geodezyjny i kartograficzny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 338/22 w sprawie ze skargi Z.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora NadzoOddalono skargę kasacyjną. Geodezja i kartografia, Zasób geodezyjny i kartograficzny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 338/22 w sprawie ze skargi Z.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.B. (dalej: skarżący) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ) z 23 maja 2022 r., nr IGK-I.7227.15.2022.AK, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wyrokiem z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 338/22, oddalił skargę.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:I. naruszenie prawa materialnego:1. § 14 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego w zw. z art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro tryb wyłączenia materiałów i zbiorów danych z zasobu wymaga powołania co najmniej 3-osobowej komisji, to Skarżący nie ma prawa zainicjować postępowania administracyjnego w tym zakresie, a co za tym idzie, słusznym była decyzja w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy przy prawidłowej wykładni przepisu zasadnym było uznanie podjętych przez Skarżącego kroków, jako impuls do wszczęcia postępowania z urzędu,2. art. 39 ust. 1-5 w zw. z art. 40 ust. 3 i 40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, w sytuacji gdy przy prawidłowej ich wykładni, należało uznać, że w okolicznościach tej sprawy zasadnym było zastosowanie przewidzianego w przepisach trybu, szczególnie, że w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego należał do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i postępowanie powinno być przeprowadzone zgodnie z żądaniem Skarżącego,3. § 34 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego błędną wykładnię, polegającą na braku dostrzeżenia, iż to do zadań Starosty należało m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualnym, co przy pominięciu tej okoliczności przez Sąd doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia.II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. 61a § 1 i 2 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, w tym zaniechanie wyjaśnienia, czy M.N. jest stroną postępowania o wznowienie znaków granicznych i czy miał legitymację do wznowienia tych znaków granicznych, co doprowadziło do wydania przez Sąd wyroku opartego na niepełnym materiale dowodowym,2. art. 7 w zw. z art. 76 ust. 1, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmowie mocy dowodowej dokumentu w postaci pisma Starosty Włodawskiego znak: WG.6640.1.43.2016.AŻ z 25 kwietnia 2017 r. oraz pisma Lubelskiej Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej z 9 listopada 2016 r., znak IGK-I.7210.45.2016.KW, co doprowadziło do wydania orzeczenia z pominięciem istotnych dla niniejszej sprawy dowodów z dokumentów,3. art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie II instancji obowiązkowi, co doprowadziło do niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami ustawowymi,4. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez zbyt ogólnikowe i teoretyczne odniesienie się do żądań Skarżącego, brak wyjaśnienia dlaczego, pomimo istniejących dowodów urzędowych nie dokonano aktualizacji powstałych błędów, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do Organów Państwa i uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku, ’5. art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty Włodawskiego z 20 października 2021 r., znak: WG.6623.25.13.2021.MM, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do Organów Państwa i uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Rozpoznawana sprawa dotyczy oceny zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienie to jest niezbędne z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej, za pomocą których strona skarżąca kasacyjnie stara się wykazać nieprawidłowości w operacie technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego oraz nieprawidłowości w postępowaniu o wznowienie znaków granicznych. Podkreślić należy, iż kwestie związane z oceną tego operatu oraz prawidłowością postępowania o wznowienie znaków granicznych muszą pozostać poza oceną Sądu Kasacyjnego, który zobowiązany jest, na tym etapie postępowania, zbadać zgodność z prawem wyroku Sądu I instancji w sprawie skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.Należy przypomnieć, że art. 61a § 1 k.p.a. ma następujące brzmienie: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio."Zgodnie natomiast z art. 61 § 2 k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do Kodeksu postępowania administracyjnego była potrzeba odróżnienia czynności wstępnych, polegających na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku.W orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalony pogląd, że formalny, a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających, podejmowanych poza formalnymi ramami postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 7 oraz art. 75 i nast. k.p.a. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie jest poprzedzone gromadzeniem dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.W orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Te inne uzasadnione przyczyny nie zostały wprawdzie w Kodeksie postępowania administracyjnego skonkretyzowane, niemniej przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "nie może być wszczęte" oznacza, że określone w powołanym przepisie przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli muszą być oczywiste.Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący wniósł o "wydanie decyzji lub postanowienia" w sprawie wyłączenia z zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr [...].W sprawie tego wniosku zostały podjęte przez organy czynności o charakterze wstępnym, mające na celu jedynie badanie zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania. W wyniku stwierdzenia przesłanek negatywnych, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania brakiem podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji.Wskazać należy, iż organy słusznie powyższy wniosek uznały za wniosek o wyłączenie ww. operatu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.Należy stwierdzić, że przepisy prawa, w tym w szczególności rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 820), dalej: "rozporządzenie z 2 kwietnia 2021 r.", nie przewidują innej możliwości "usunięcia" dokumentacji technicznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, niż jej wyłączenie.Wobec powyższego organ zasadnie potraktował pismo Skarżącego jako wniosek o wyłączenie operatu technicznego z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2 kwietnia 2021 r. organ prowadzący zasób w celu wyłączania materiałów zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052; dalej "P.g.k.") powołuje komisję w składzie co najmniej trzyosobowym spośród pracowników wykonujących zadania tego organu w zakresie geodezji i kartografii, która nie rzadziej niż raz w roku przeprowadza ocenę przydatności materiałów zasobu.Wyłączenie materiałów z zasobu z przyczyn określonych w art. 40 ust. 4 P.g.k. nie może nastąpić na żądanie podmiotu, który nie zgadza się z treścią tego zasobu. Tym samym podmiot ten nie jest również uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, gdyż prowadzenia tego typu postępowania z wniosku strony nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. O tym, jakie materiały utraciły przydatność użytkową, decyduje komisja, o której mowa w § 14 rozporządzenia z 2 kwietnia 2021 r. Komisja ta podejmuje czynności z urzędu. Jakkolwiek można potraktować wniosek zainteresowanego podmiotu za impuls do podjęcia przez komisję czynności z urzędu, to w żadnym przypadku taki wniosek nie może spowodować wszczęcia postępowania. Skoro bowiem jest dopuszczalne wszczęcie postępowania wyłącznie z urzędu, to wniosek zainteresowanego podmiotu wskazujący na potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu nie może wywołać skutku procesowego w postaci wszczęcia postępowania na wniosek. Wprawdzie organ może w takiej sytuacji wszcząć postępowanie z urzędu, o ile podzieli przekonanie wnioskodawcy o potrzebie wszczęcia postępowania, jednakże w każdym przypadku musi odmówić wszczęcia postępowania na wniosek. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie istnieje oczywista przeszkoda dla wszczęcia postępowania, uzasadniająca wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Trafnie zatem Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie organu z 23 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.