Wyrok - I OSK 443/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Dnia 27 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1658/24 w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Ministra SprOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Dnia 27 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1658/24 w sprawie ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Ministra Spr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód
pozwany
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (12)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 18 grudnia 2024 r. I SA/Wa 1658/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. i J. S. (Skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) z [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); i zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :Wojewoda Łódzki decyzją z [...] sierpnia 2001 r. - działając na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r.), w pkt I stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat Kutnowski (Powiat) nabył na własność z mocy prawa mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Domu Pomocy Społecznej w W., w skład którego wchodzą: 1) nieruchomość gruntowa zabudowana położona w obrębie W., gmina B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] dla której Sąd Rejonowy w Kutnie - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...] o wartości 20 000 zł, 2) budynki i budowle trwale połączone z nieruchomością gruntową opisaną w pkt 1 o wartości 2 959 021,00 zł, 3) ruchomości i inne środki trwałe o łącznej wartości 650 961,00 zł. Z kolei w pkt II powołanej decyzji Wojewoda stwierdził, że zobowiązania w wysokości 96 987 zł powstałe do dnia 31 grudnia 1998 r. zgodnie z art. 80 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się zobowiązaniami Skarbu Państwa.Skarżący wnioskiem z 28 sierpnia 2023 r. wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2001 r., w części dotyczącej nieruchomości położonych w obrębie W., gmina B., oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...].W uzasadnieniu wskazali, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] - uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i jednocześnie stwierdził, że zespół dworsko-pałacowy wchodzący w skład Dóbr Ziemskich W., gmina B., stanowiący byłą własność I. K. (poprzedniczki prawnej Skarżących), zawierający się w działce ewidencyjnej [...] i działce ewidencyjnej [...] oraz w części działki ewidencyjnej [...], oznaczonej na mapie przybliżonych granic zespołu dworsko pałacowego w Dobrach ziemskich W." na aktualnej mapie ewidencyjnej konturu oznaczonego literami a-b-c-d-e-f-g-h-i-j-k-l-m-n-o-p-a, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Skarżący wskazali, że został dokonany podział działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości, która nie podpadała po działanie art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Skarżących, w obecnym stanie prawnym zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja Wojewody została oparta na wcześniejszej decyzji, która w części została prawomocnie uchylona.Decyzją z [...] czerwca 2024 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] sierpnia 2017 r. jednakże to wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dowodem wskazującym na prawo własności. Zdaniem Ministra skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej jest – zdaniem Ministra - orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy.W konsekwencji Minister uznał, że skoro na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej w księdze wieczystej prowadzonej dla skomunalizowanej nieruchomości istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984 ze zm.; dalej: "u.k.w.") zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym.Zdaniem Ministra w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do oceny nowych dowodów jakie zaistnieją w sprawie, a organ nadzoru orzeka na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Zatem organ wydając decyzję na podstawie art. 156 k.p.a. ocenia dokumentację jaką w toku postępowania komunalizacyjnego zebrał Wojewoda, w tym dokumenty potwierdzające tytuł prawny Skarbu Państwa w dacie komunalizacji z mocy prawa. Wojewoda wydając kwestionowaną decyzję z [...] sierpnia 2001 r. - zdaniem Ministra - działał na podstawie danych ujawnionych w księdze wieczystej, które korzystały z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra wyjaśnił, że z ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wynika, że zespół dworsko-pałacowy wchodzący w skład Dóbr Ziemskich W., gmina B., stanowiący byłą własność I. K., zawierający się w działce ewidencyjnej [...] i działce ewidencyjnej [...] oraz w części działki ewidencyjnej [...], oznaczonej na mapie przybliżonych granic zespołu dworsko pałacowego w Dobrach ziemskich W." na aktualnej mapie ewidencyjnej konturu oznaczonego literami a-b-c-d-e-f-g-h-i-j-k-l-m-n-o-p-a, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że wspomniana nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to jej właścicielem nie jest – i na datę wydawania decyzji komunalizacyjnej nie był – Skarb Państwa, lecz następcy prawni jej pierwotnej właścicielki.Powołując się na orzecznictwo NSA Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie aktualnego w dacie jej wydania wpisu w księdze wieczystej wskazującego Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności w sytuacji, gdy na skutek późniejszych zdarzeń prawnych wpis ten okaże się być wadliwy. W tym zakresie w orzecznictwie NSA wskazywano, że przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14).Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 u.k.w., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.W ocenie Sądu, wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] sierpnia 2017 r. skutkuje obaleniem domniemania prawidłowości wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciela działek nr [...] i nr [...]. Orzeczenie to podważyło w sposób niewątpliwy domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 u.k.w. odnoszące się do prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Jej skutkiem jest stwierdzenie, że sporna nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to jej właścicielem w dacie 27 maja 1990 r. – istotnej dla wydania decyzji komunalizacyjnej nie był Skarb Państwa.W ocenie Sądu Wojewódzkiego Minister wydający skarżoną decyzję pominął zatem skutki prawne decyzji z [...] sierpnia 2017 r. wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powoduje ona zaś, że na dzień wydania decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2001 r. nie była spełniona kluczowa przesłanka komunalizacji jaką jest pozostawanie mienia mające podlegać komunalizacji we własności Skarbu Państwa. Należy więc uznać, że decyzja Wojewody potwierdzająca wystąpienie z mocy prawa skutku w postaci komunalizacji mienia w zakresie nieruchomości gruntowych zabudowanych położonych w obrębie W., gmina B., oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że za wyeliminowaniem decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego przemawiają szczególnie skutki jakie wywołuje ona w sferze prawa własności. Przede wszystkim mocą tej decyzji w sposób nieuprawniony potwierdza się przejście nieruchomości na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu Powiatu Kutnowskiego, jest w obrocie prawnym, to sąd wieczysto - księgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Potwierdził to Sąd Najwyższy, który w uchwale 7 sędziów z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (por. postanowienie SN z dnia 10 kwietnia 2019 r., IV CSK 23/18).Minister zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :I. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:1) art. 3 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984, z późn. zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", a także w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 175 ust. 1, a przede wszystkim art. 177, zwłaszcza in fine i w tej końcowej części a contrario, Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię ww. regulacji, polegającą na przyjęciu, że sąd administracyjny oraz organ administracji publicznej mogą nie uwzględniać, co do zasady lub co do treści księgi wieczystej, w zakresie wpisu prawa własności określonego podmiotu do danej nieruchomości, a tym samym są uprawnione do badania ww. wpisów wicczystoksięgowych i wzruszenia domniemania wynikającego z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych w zakresie księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, - podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. regulacji prowadzi do wniosku przeciwnego, tj., że domniemania prawne określone w art. 3 u.k.w.h. nie mogą być wzruszone w sprawie administracyjnej, ponieważ mogą być wzruszone jedynie we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym, co potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15);2) art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 5 u.k.w.h., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h., a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona, mocą ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], orzekającej o niepodpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;3) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanego dalej "k.p.a." w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Wojewody Łódzkiego (Wojewoda) z [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], w części dotyczącej - stwierdzenia nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Kutnowski, z mocy prawa, nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w W., w skład którego wchodzą nieruchomości gruntowe zabudowane, położone w obrębie W., gmina B., oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], dla których Sąd Rejonowy w Kutnie - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że w dacie jej wydania nie była obarczona żadną wadą, w tym wadą kwalifikowaną - rażącego naruszenia prawa.II. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p,a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2001 r., znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Kutnowski, z mocy prawa, nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w W., w skład którego wchodzą nieruchomości gruntowe zabudowane, położone w obrębie W., gmina B., oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], dla których Sąd Rejonowy w Kutnie - V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,, pomimo, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 5 u.k.w.h., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h., a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona, mocą ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], orzekającej o niepodpadaniu przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekr etu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2k.p.a.,art. art. 3 ust. 1 u.k.w.h. oraz art. 10 ust. 1 u.k.w.h., a także w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 175 ust. 1, a przede wszystkim art. 177, zwłaszcza in fine i w tej końcowej części a contrario, Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię ww. regulacji, polegającą na przyjęciu, że sąd administracyjny oraz organ administracji publicznej mogą nie uwzględniać, co do zasady lub co do treści księgi wieczystej, w zakresie wpisu prawa własności określonego podmiotu do danej nieruchomości, a tym samym są uprawnione do badania ww. wypisów wieczystoksięgowych i wzruszenia domniemania wynikającego z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych w zakresie księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości;4) art. 145 § I pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy organ nadzoru, po zgromadzeniu całości materiału dowodowego, prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 158 § 1 k.p.a.;5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. Minister wniósł o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżących;2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;3) zasądzenie od Skarżących na rzecz Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Na wstępie wskazać należy, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, przy czym przepisy art. 3 ust. 1, art. 5, art. 10 ust. 1 u.k.w.h, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. art. 173, 175 us. 1 i 177 przywoływane są jako wzorce kontroli zarówno w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jak i z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyjaśnia zatem, że przywołane przez organ przepisy art. 3 ust. 1 i art. 5 u.k.w.h uznać należy za przepisy prawa materialnego, jako kształtujące domniemania prawne związane z funkcjonowaniem ksiąg wieczystych. Przepisem prawa materialnego jest również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wskazujący stany faktycznoprawne w jakim możliwe jest wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.Natomiast przywoływany przez organ art. 10 ust. 1 u.k.w.h., jako wskazujący tryb dochodzenia roszczenia w przypadku rozbieżności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym uznać należy za przepis o charakterze procesowym. Jak jednak wynika zarówno ze sformułowania zarzutu z punktu I. 1 i II. 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu organ upatruje w przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że organy administracji mogą z pominięciem trybu wskazanego w art. 10 ust. 1 u.k.w.i.h. dokonać oceny prawidłowości wpisu figurującego w księdze wieczystej w konkretnej dacie. Zatem w istocie, w rozpoznawanej sprawie, wskazywane przez organ naruszenie art. 10 ust. 1 u.k.w.i.h., zmierza do wykazania naruszenia pozostałych przepisów o charakterze materialnym przywołanych w zarzutach.Przepisami prawa materialnego są również przywołane przez Ministra w zarzucie objętym punktem II. 3 petitum skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji.Wadliwe było zatem powiązanie przez organ zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd kasacyjny dostrzega, że przepis ten jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał Sąd Wojewódzki, podkreślając jednocześnie, że organ naruszył art. 3 u.k.w.i.h oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych. Skoro jednak w ocenie organu Sąd Wojewódzki naruszył przepisy prawa materialnego, to zasadne było powiązanie tego zarzutu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Uchybienie to nie stanowi jednak przeszkody dla rozpoznania skargi kasacyjnej.Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy relacji decyzji stwierdzającej niepodpadanie określonej nieruchomości pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm., dalej "dekret o reformie rolnej") na zgodność z prawem wydanej uprzednio decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa określonego mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego.Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd Wojewódzki na stronie 12 uzasadnienia, w stanie faktycznym sprawy, który nie był kwestionowany przez strony postępowania, podstawą prawną decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2001 r. nie był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.") a prawidłowo wskazany przez organ w skardze kasacyjnej art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Okoliczność błędnego przywołania przez Sąd Wojewódzki art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Oba przepisy dotyczą bowiem tego samego mechanizmu prawnego, to jest nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa określonego mienia, w dacie wskazanej przez przepis ustawy, na podstawie decyzji mającej charakter deklaratoryjny. W obu przypadkach, podstawą faktyczną wydania decyzji jest stan faktyczny istniejący w dacie wskazanej w ustawie. W świetle art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. postępowanie dotyczy ustalenia czy mienie Skarbu Państwa pozostawało na dzień 1 stycznia 1998 r. we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z tymże dniem przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej (to jest ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.). oraz cytowanej ustawy.Innymi słowy, wydanie decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. wymagało m.in. ustalenia, czy określone mienie na dzień 1 stycznia 1999 r. stanowiło własność Skarbu Państwa.Jak wyjaśnił Minister w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Kutnie z dnia 25 października 1990 r. w dotychczasowej księdze wieczystej "Dobra Ziemskie W." Skarb Państwa wpisany jest jako właściciel tych dóbr o obszarze około 480 ha na mocy art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaś poprzednio tytuł własności tych dóbr uregulowany był na imię I. z M. K. Organ nadzoru ustalił również, że zgodnie z wykazem hipotecznym Dobra Ziemskie W. jako ostatni właściciel nieruchomości objętych tą księgą ujawniony był Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej Nr [...] ostała ona założona w dniu 2 listopada 1990 r. dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości W., gminie B., a jako aktualny właściciel tych nieruchomości ujawniony jest Powiat Kutnowski. W piśmie z dnia 29 listopada 2023 r., Sąd Rejonowy w Kutnie V Wydział Ksiąg Wieczystych wskazał, że poprzednim właścicielem nieruchomości objętych przedmiotową księgą wieczysta był Skarb Państwa.Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody dotyczył działek nr [...], [...] oraz [...]. Jak wynika z dalszych ustaleń organu nadzoru, działki [...] i [...] powstały w wyniku kolejnych podziałów działki [...].Okolicznością niesporną w sprawie jest, że ostateczną i prawnomocną (na skutek wyroków WSA w Warszawie z 3 lipca 2019 r. I SA/Wa 1882/17 i NSA z 16 lutego 2023 r. I OSK 495/20) decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r. ustalono niepodpadanie zespołu dworsko-pałacowego wchodzącego w skład Dóbr Ziemskich W., gmina B., stanowiący byłą własność I. K., zawierającego się w działce ewidencyjnej [...] i działce ewidencyjnej [...] oraz w części działki ewidencyjnej [...] (w zakresie opisanym tejże decyzji) pod działanie dekretu o reformie rolnej.Słusznie Minister zwrócił uwagę, że kluczowym zagadnieniem jest kwestia znaczenia wpisu figurującego w księdze wieczystej w dacie na którą ustalane jest przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości.Sąd kasacyjny dostrzega przywołane przez organ w skardze kasacyjnej orzecznictwo dotyczące niedopuszczalności obalania domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. w postępowaniu innym niż postępowanie cywilne. Wyjaśnia jednak, że podziela w pełni stanowisko wrażone w wyroku NSA z 6 maja 2025 r. I OSK 872/22 w którym podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nastąpić może jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie administracyjnym przez właściwy organ. Sąd powszechny co do zasady nie może kwestionować istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej ani też pominąć, przy ustalaniu podstawy faktycznej swojego rozstrzygnięcia, stanu prawnego ukształtowanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej.W wyroku NSA z 6 maja 2025 r. wskazano, że jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 9 października 2007 r. III CZP 46/07, powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami Konstytucji także w idei podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Możność badania, a ściślej - kwestionowania decyzji administracyjnej wyłącznie w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego decyzją administracyjną. W dalszej części uzasadnienia uchwały wskazano, że sąd w postępowaniu cywilnym obowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i - pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje skutków prawnych.Przywołana uchwała wydana została w następującym stanie faktycznym : powódka dochodziła uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej wpisana była gmina na podstawie decyzji komunalizacyjnej, przy czym powódka nie kwestionowała, że Wojewoda władny był wydać przedmiotową decyzję komunalizacyjną, a sąd wieczystoksięgowy - dokonać na tej podstawie wpisu w księgach wieczystych na rzecz pozwanej Gminy w miejsce Skarbu Państwa w sytuacji, w której w dniu 5 września 1959 r. wpisany został jako właściciel Skarb Państwa w miejsce poprzedniego właściciela. Podnosiła natomiast, że wpis dotyczący Skarbu Państwa nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, ponieważ Skarb Państwa nie był właścicielem. Powódka wskazała, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje zatem stanu prawnego nieruchomości; w tym zakresie przesądzające znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. W ocenie powódki ta kwestia podlegała kognicji sądu w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i dla jej rozstrzygnięcia nie było konieczne uprzednie uchylenie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej.Po przeanalizowaniu przepisów zawartych w ustawie z 10 maja 1990 r. stanowiących podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej, Sąd Najwyższy wskazał, że ustawodawca zrealizował zamiar wyposażenia nowo powstałych podmiotów administracji samorządowej w mienie w sposób władczy przy wykorzystaniu instrumentów cywilnoprawnych. Sfera stosunków własnościowych, stanowiących z natury domenę prawa cywilnego, poddana została w ustawie szczególnej trybowi postępowania administracyjnego. Konstatacja ta, w świetle zasady podziału władz oraz prawnego rozgraniczenia drogi sądowej i drogi administracyjnej, pozwala stwierdzić, że związanie sądu powszechnego decyzją administracyjną dotyczy także decyzji komunalizacyjnej, oraz że związanie obejmuje również postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności, warunkujące nabycie własności przez gminę w trybie ustawy z 10 maja 1990 r., poddane zostało ocenie organu administracyjnego m.in. na podstawie wpisu w dziale II księgi wieczystej. Jeśli wpis w księdze wieczystej nie został skutecznie podważony, to zaświadczał o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.).Sąd Najwyższy wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna dotyczy stosunków cywilnoprawnych, ale orzekanie o przejściu prawa własności na gminę zostało zastrzeżone dla organu administracyjnego (art. 2 § 3 k.p.c.). Sprawia to, że droga sądowa jest niedopuszczalna, w związku z czym za niedopuszczalne należy uznać także badanie przez sąd kwestii przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości pod kątem istnienia przesłanki komunalizacyjnej.Po przeanalizowaniu ustawodawstwa pozwalającego na stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa (to jest bez konieczności wydawania uprzedniej decyzji) Sąd Najwyższy uznał, że w przypadkach, w których wydanie decyzji nie zostało przewidziane, podstawą wpisu w księdze wieczystej mogą być dowodzone wszelkimi środkami dowodowymi okoliczności wskazujące na powstanie prawa własności. Jeżeli dla potwierdzenia własności powstałej z mocy prawa wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej zdarzeniem prawnym, podlegającym rozważeniu w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, jest istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej. Dopóki decyzja taka nie zostanie uchylona, dopóty sąd nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Do podobnej konkluzji prowadzi ocena judykatury dotyczącej niedopuszczalności przyjęcia przez sąd, że gmina stała się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji, jeśli nie została wydana decyzja komunalizacyjna. A contrario, jeśli decyzja komunalizacyjna została wydana i jest ostateczna, to dopóki nie zostanie uchylona przez właściwy organ administracyjny, dopóty sąd nie jest władny kwestionować prawa własności gminy.W konsekwencji skład 7 sędziów Sądu Najwyższego podjął następującą uchwałę : "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją."Cytowana uchwała dotyczyła zakresu związania decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., rozpoznawana sprawa dotyczy zaś decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Jak już jednak wyjaśniono, obie regulacje w zakresie istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy są tożsame.Zwrócić należy uwagę, że cytowana uchwała Sądu Najwyższego opierała się na zasadzie rozdzielności drogi cywilnej i administracyjnej, a co za tym idzie rozdzielenia kompetencji sądów powszechnych i organów administracji, mającego swoje umocowanie w przepisie rangi konstytucyjnej. Z powyższego założenia Sąd Najwyższy wywiódł zasadę związania sądu powszechnego ostateczną decyzją administracyjną (z wyjątkiem przypadków tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, który to przypadek nie występuje w niniejszej sprawie).Następnie zwrócić należy uwagę na charakter decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm., dalej "rozporządzenie z 1 marca 1945 r.").Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2023 r. I OSK 68/22, a stanowisko to skład orzekający w pełni podziela, powszechnie prezentowany jest pogląd, że decyzje wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia mają charakter deklaratoryjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2444/92; wyrok Sądu Najwyższego z: 24 października 2003 r. sygn. akt III CK 36/02; 28 lipca 2004 r. sygn. akt III CK 296/03; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r. sygn. akt SK 1/06; uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 121/10). Także obecnie zapadłe decyzje wojewodów, wydane na podstawie § 5 rozporządzenia (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06), mają charakter deklaratoryjny i jako takie wywołują skutki ex tunc. Innymi słowy, decyzje te stwierdzają stan prawny zaistniały (bądź niezaistniały) w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej.W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wobec wydania decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości wskazanej w tejże decyzji w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej.W wyroku z 11 lipca 2023 r. nie podzielono stanowiska co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej opartej na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących na Skarb Państwa jako na właściciela przedmiotowego udziału. Podkreślono, że takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych. Przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (uchwała SN z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 u.k.w., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22).W cytowanym wyroku z 11 lipca 2023 r. odwołano się również do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym aprobowany był pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazywano, że decyzja komunalizacyjna nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu przysługującego gminie. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 u.k.w.). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Fakt, że wydając decyzję komunalizacyjną organ działał na podstawie posiadanych dokumentów oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości decyzji (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 676/10, czy cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1931/10).W wyroku NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 515/21 wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.k.w. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednak dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu Powiatu jest w obrocie prawnym sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego.Pogląd ten pozostaje w zgodzie z wyrażonym w cytowanej już uchwale Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07.W cytowanym wyroku zaznaczono, że w orzeczeniach sądowych wskazywano, że dopiero wydana w postępowaniu na zasadzie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. decyzja stwierdzająca, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałaby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, a taka decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że decyzja ta rażąco naruszała art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1110/10; wyroki NSA z 26 października 2011 r. sygn. akt: I OSK 1119/11, I OSK 748/11, I OSK 749/11,1469/12 722/11, I OSK 689/11 i I OSK 760/11; wyroki NSA z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 404/12, sygn. akt I OSK 1469/12 i O OSK 819/12; wyrok NSA z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 819/12 i powołane tam orzeczenia: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, Nr 3, poz. 90 i z 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469; a także wyrok NSA z 7 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2476/11, w którym NSA wskazał: "Uzupełniająco niejako należy też wskazać, że w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest możliwe uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym wpisu historycznego, a takim wpisem był wpis prawa własności Skarbu Państwa.").Podsumowując wskazać należy, że ustalenie, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, a co z tym idzie nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dacie relewantnej dla zastosowania art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. skutkować winno uznaniem, że decyzja wydana stwierdzająca nabycie tejże nieruchomości przez powiat wydana została z rażącym naruszenie prawa. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji, gdy między przejęciem nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej a wydaniem decyzji komunalizacyjnej nie zaistniały inne zdarzenia prawne prowadzące do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności określonych nieruchomości.Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że wyrok z 5 stycznia 2022 r. I OSK 1388/20 wydany został w sprawie, w której osoby wnoszące o wszczęcie postępowania nadzorczego powoływały się na wyrok sądu powszechnego w sprawie o wydanie spornej nieruchomości i w tym zakresie ich stanowisko uznane zostało za niezasadne. Stan faktyczny sprawy rozpoznawanej przez NSA był zatem inny niż w niniejszej sprawie.Przywołany przez organ wyrok WSA z 11 sierpnia 2021 r. I SA/Wa 2744/20 uchylony został wyrokiem NSA z 28 marca 2025 r. I OSK 891/22. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że [o]drzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornych nieruchomości na dzień komunalizacji zgodnie z kompetencjami organu i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień komunalizacji, Sąd I instancji naruszył przywołane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę i nie rozważał skutków prawnych wynikających z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) i poprzedzającej ją decyzji tego organu z (...) (o których mowa w skardze kasacyjnej), kierując się błędnym przekonaniem, że treść wpisu w księdze wieczystej istniejącego na dzień komunalizacji, zwalnia go z ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jako przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego."Wyrok z 9 listopada 2021 r. I SA/Wa 648/21 uchylony został wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2023 r. I OSK 464/22. W wyroku tym NSA wskazał, że "nie można natomiast zgodzić się z poglądem Sądu I instancji tyczącym braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, skoro została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej, wskazujących na Skarb Państwa jako na właściciela przedmiotowego udziału. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej o wadliwe, ale istniejące w określonej dacie, wpisy w księgach wieczystych i przypisania owym wpisom charakteru, którego nie mają."Wyrok z 17 marca 2022 r. I SAWa 1244/21 uchylony został wyrokiem NSA z 9 listopada 2023 r. I OSK 1649/22. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że "że komunalizacja - niezależnie od przyjętej podstawy (w tym wypadku był to art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej) - zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co jednak nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody opisana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r., komunalizując mienie nie stanowiące własności państwowej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy skutki ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody (..) stwierdzającej, że sporne nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu PKWN, można porównać do tych, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, gdyż brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa istniał "od początku" (uchwała NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). Skoro w drodze decyzji doszło do potwierdzenia komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, to mamy tutaj do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka winna w istocie zostać wydana, Wojewoda Bielski zamiast orzekać o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości, winien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był przecież właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej odnoszącym się do kwestii własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W istocie okazało się, że nie odzwierciedlał on rzeczywistego stanu prawnego. Twierdzenie Sądu I instancji o tym, że w dacie właściwej dla wydania decyzji komunalizacyjnej (...) nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości jest o tyle bezzasadne, że decyzja Wojewody (...) potwierdzająca fakt, iż sporne nieruchomości nie podpadały pod dekret PKWN, uzyskała przymiot ostateczności (..) (po utrzymaniu jej w mocy rozstrzygnięciem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), natomiast prawomocna stała się po upływie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z (...). Z akt sprawny nie wynika, by toczyło się postępowania przed sądem powszechnym, w którym zapadłoby orzeczenie na podstawie art. 10 ust. 2 kwh. Takiego ostrzeżenia w treści księgi wieczystej w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej, po prostu być nie mogło.Wyroki z 11 sierpnia 2021 r. I SA/Wa 675/21, 14 lutego 2022 r. I SA/Wa 2119/20 oraz z 8 czerwca 2022 r. I SA/WA 2607/21 nie podlegały kontroli kasacyjnej.Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że przedstawione przezeń stanowisko nie oznacza ingerencji w kompetencję sądów powszechnych. Stanowi jedynie konsekwencję podkreślanej przez Sąd Najwyższy w uchwale z 9 października 2007 r. III CZP 46/07 zasady rozdzielności drogi cywilnej i administracyjnej. Rozpoznawana obecnie sprawa dotyczy wyłącznie możliwości uznania, czy decyzja wydana w stosunku do mienia niestanowiącego w dniu relewantnym z punktu widzenia zastosowania prawa materialnego własności Skarbu Państwa narusza rażąco prawo. Podkreślić należy, że jak wynika z przywołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego, bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wpisu Powiatu do księgi wieczystej, osoba która uzyskała decyzję stwierdzającą niepodpadanie określonej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej nie będzie mogła tejże nieruchomości odzyskać. Stan taki nie jest możliwy do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem oznacza, że nie są respektowane skutki prawne ostatecznej decyzji stwierdzającej niepodpadanie nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej.W konsekwencji zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za niezasadne.Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że w prowadzonym ponownie postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Sądu Wojewódzkiego, jednak uprzednio zobowiązany będzie do ustalenia czy w okresie od dnia przejęcia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej do dnia 1 stycznia 1999 r. nie zaistniały zdarzenia prawne skutkujące nabyciem prawa własności spornej nieruchomości przez Skarb Państwa.Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że dostrzega poczynione przez Ministra ustalenia faktyczne co do podstawy nabycia prawa własności spornych działek przez Skarb Państwa. W ocenie Sądu kasacyjnego są one jednak niepełne. Z odpisu księgi wieczystej KW [...] z dnia [...] września 1999 r. wynika, że podstawę nabycia prawa własności objętych nią działek stanowił wniosek z dnia [...] października 1990 r. nr Dz. Kw. [...] oraz oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w Kutnie z dnia 22 października 1990 r., karta 3 (karta 92 akt administracyjnych). W tej sytuacji konieczne jest zbadanie treści tychże dokumentów celem ustalenia, czy potwierdzają one nabycie prawa własności działek [...] i [...] w trybie dekretu o reformie rolnej. Jak wynika z akt sprawy, obecnie dla spornych działek prowadzona jest księga wieczysta KW [...] Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku z działów I i II tejże księgi wieczystej nie wynika wprost, jaka była podstawa wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej, innymi słowy nie wynika z nich wprost, czy Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość w trybie dekretu o reformie rolnej, czy też w okresie już po przeprowadzeniu reformy rolnej miały miejsce inne zdarzenia prawne, które skutkować mogą uznaniem, że w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a..