Wyrok - I OSK 746/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Nieruchomości, Scalenie oraz podział nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 395/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we WrocłaUchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Nieruchomości, Scalenie oraz podział nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 395/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocła
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 145
kc
art. 155
kp
art. 138
kpa
art. 155
kpa
art. 28
kpa
art. 105
kpa
art. 188
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 395/22 oddalił skargę J. P. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (Kolegium) z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:Decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] kwietnia 2001 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, dalej: "u.g.n."), rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XIX/603/00 z 23 marca 2000 roku (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego nr 22 poz. 358 z 16 czerwca 2000 r.) - na wniosek właściciela zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. O. nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów prowadzonej dla miasta W. obrębu S. jako działka nr [...] stanowiąca własność A. K., w wyniku którego powstały działki nr [...], [...] i [...]. Sposób podziału został określony na wyrysie z mapy w skali 1: 1000, który stanowi integralną część wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że właściciel wniósł o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej nieruchomości, przeznaczonej w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W. w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części pod komunikację. W wyniku podziału powstała działka nr [...] położona przy ul. O. nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uprawami ogrodniczymi oraz działka nr [...] przeznaczona pod komunikację. Dostęp z drogi publicznej - ul. W. do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr: [...] i [...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych. Organ I instancji uznał, że podział nieruchomości jest zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla O. we W., a granice podziału wynikają z postanowienia Prezydenta Wrocławia nr [...] z [...] listopada 2000 r. opiniującego pozytywnie przedstawiony projekt podziału.Podaniem z 22 czerwca 2021 r., Skarżący wniósł o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2001 r. (nr [...]), poprzez wykreślenie fragmentu uzasadnienia o treści: "Dostęp z drogi publicznej - ul. W. do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr : [...] i [...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" i zastąpienie następującym zapisem "Dla działki [...] (położonej na terenie MNRO) dostęp do drogi publicznej ma się odbywać poprzez teren 5KD, pod warunkiem ustanowienia na tym terenie odpowiednich służebności drogowych". Wniosek ten poparła B. K. w piśmie z [...] września 2021 r.Następnie decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] grudnia 2021 r. (Nr [...]), odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] kwietnia 2001 r. (nr [...]).Po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z [...] lutego 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Prezydent Wrocławia nie miał podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku Skarżącego, ponieważ jako aktualny współwłaściciel działki gruntu nr [...] (powstałej w wyniku podziału geodezyjnego, a następnie prawnego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]), nie mógł on skutecznie wnieść o zmianę decyzji podziałowej Prezydenta Wrocławia w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie był jej adresatem.Od decyzji Kolegium Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 155 k.p,a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Skarżący rzekomo nie mógł skutecznie wnieść o zmianę decyzji podziałowej Prezydenta Wrocławia w trybie art. 155 k.p.a., w związku z czym decyzja Organu I Instancji została wydana w oparciu o wniosek podmiotu rzekomo nie będącego stroną, co miałoby obligować Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej, bez konieczności odnoszenia się do merytorycznych stanowisk odwołujących.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że Skarżący wnioskując o zmianę ostatecznej decyzji, a w zasadzie zmianę uzasadnienia decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n., w zakresie części jej uzasadnienia, nie dostrzegł, że nigdy nie był ani właścicielem, ani współwłaścicielem działki, stanowiącej przedmiot podziału, zatem nie legitymował się przymiotem strony, a tylko taki podmiot może skutecznie zainicjować wszczęcie postępowania w zakresie podziału nieruchomości. Sąd Wojewódzki podkreślił, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest w prowadzeniu postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz udziałem tych samych stron, a w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa w stosunku do decyzji pierwotnej. Sąd I instancji wskazał również, że aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przesłankę przyjętą w art. 155 k.p.a, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony.Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przez zaaprobowanie przez Sąd I Instancji wadliwych ustaleń Organu II Instancji (skutkujących bezpodstawnym wydaniem decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w całości), w świetle których Skarżący rzekomo nie mógł skutecznie wnieść o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] z [...] kwietnia 2001 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ul. O. nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia obrębu S. jako działka nr [...] (zwanej dalej decyzją podziałową), podczas gdy należało dojść do wniosku, że Skarżący mógł skutecznie wnieść wniosek o zmianę decyzji podziałowej, wobec dopuszczalności rozszerzenia kręgu podmiotowego postępowania toczącego się w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na następstwo prawne;2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.), a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 145 § 1-3 k.c. i art. 93 ust. 1 zd. 1 i ust. 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 i ust. 1a pkt 1) u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżącemu rzekomo nie przysługuje interes prawny do wniesienia wniosku o zmianę decyzji podziałowej, podczas gdy należało dojść do przeciwnego wniosku i przyjąć, że Skarżący jest legitymowany do wniesienia takiego wniosku jako obecny współwłaściciel działki nr [...], powstałej z podziału geodezyjnego i prawnego działki nr [...], stanowiącej przedmiot decyzji podziałowej, która - jako ostateczna i obowiązująca w obrocie prawnym - nadal oddziałuje na sferę praw i obowiązków Skarżącego, zaś zawarty w jej uzasadnieniu sporny zapis, kwestionowany przez Skarżącego, nie jest zgodny z postanowieniami MPZP.Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wniósł o:1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie, z daleko idącej ostrożności procesowej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.);2) zwrot kosztów postępowania od Organu na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie Instancje, według norm przepisanych (art. 203 pkt 1) p.p.s.a.).Jednocześnie Skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżący, jako nabywca działki powstałej w wyniku podziału ma interes prawny w żądaniu jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją nie zaś każdy, kto ma interes prawny w tym, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Stanowisko to podzielił Sąd Wojewódzki.Rację ma Sąd Wojewódzki wskazując, że Skarżący nigdy nie był ani właścicielem ani współwłaścicielem działki stanowiącej przedmiot podziału. Z niespornych okoliczności sprawy wynika jednak, że stał się on współwłaścicielem działki powstałej w wyniku podziału.Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela wyrażany w doktrynie pogląd akceptujący stanowisko, "w świetle którego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 lub 155 krąg stron nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 154)." Jak wyjaśniano w cytowanym opracowaniu "należy zauważyć, że przeszkodą do stosowania trybów fakultatywnych nie będzie ewentualna uprzednia sukcesja uprawnień i obowiązków wynikających z tej decyzji. Nie można również negować możliwości uchylenia lub zmiany tzw. aktów administracyjnych rzeczowych, które w pewnym sensie określają status prawny rzeczy i wiążą każdoczesnego jej właściciela – tylko dlatego, że w związku z przeniesieniem własności podmiot uprawnień i obowiązków z nich wynikających (i tym samym potencjalna strona postępowania) nie jest już ten sam co ongiś."W rozpoznawanej sprawie, uznać należy, że decyzja podziałowa określiła status prawny powstałych w jej wyniku działek. Wiąże ona zatem każdoczesnych właścicieli tychże działek. Innymi słowy, skoro zakres praw i obowiązków Skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] ukształtowany został m.in. decyzją podziałową uznać należy, że przysługuje mu interes prawny w żądaniu zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji podziałowej. Kwestia, czy żądana zmiana mieści się w zakresie zastosowania art. 155 k.p.a. podlegać musi ocenie w toku następnie prowadzonego postępowania administracyjnego.Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że czym innym jest ewentualne nabycie przymiotu strony przez podmiot, któremu przysługują obecnie prawa rzeczowe do działki powstałej w wyniku podziału określonej nieruchomości a czym innym kwestia ewentualnego przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, do którego to zagadnienia odwoływało się Kolegium w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wnosi o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z decyzji podziałowej – jako nabywca działki powstałej w wyniku podziału na skutek samej czynności nabycia stał się beneficjentem praw i obowiązków z decyzji podziałowej.Za zasadny uznać należało zatem zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 145 § 1-3 k.c. i art. 93 ust. 1 zd. 1 i ust. 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 i ust. 1a pkt 1) u.g.n.Jak już wskazano, kwestia, czy wnioskowana zmiana jest dopuszczalna w świetle art. 155 k.p.a. podlega ocenie w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącego i jego żony, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie. Stanowiło to naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., którego nie dostrzegł Sąd Wojewódzki, tym samym naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Na skutek uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji ponownie rozpozna odwołanie wniesione przez Skarżącego i jego żonę od decyzji organu pierwszej instancji.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a..