Wyrok - I OSK 420/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Pomoc społeczna, Zasiłki stałe. Dnia 27 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1806/23 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Pomoc społeczna, Zasiłki stałe. Dnia 27 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1806/23 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
prawo karne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 93
akk
art. 115
kkw
art. 121
kkw
art. 242
kkw
art. 200
kkw
art. 183
ppsa
art. 193
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 marca 2024 r. III SA/Kr 1806/23, oddalił skargę K. Ł. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (Kolegium) z [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice decyzją z [...] maja 2023 r. odmówił Skarżącemu przyznania prawa do zasiłku stałego stwierdzając, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest przebywanie wnioskodawcy w Szpitalu Klinicznym im. [...] w K., na Oddziale Psychiatrii Sądowej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Myślenicach z 9 listopada 2020 r. sygn. akt II K 706/19 o zastosowaniu środka zabezpieczającego.Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium, stwierdziło za organem I instancji, że sytuacja Skarżącego, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający w postaci przymusowego umieszczenia w szpitalu psychiatrycznym jest tożsama z odbywaniem kary pozbawienia wolności i dlatego nie ma on prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej, gdyż nie są spełnione cele wynikające z ustawy. Skarżący ma bowiem zapewnione ze strony Państwa utrzymanie.Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 5 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd I instancji dokonał analizy porównawczej pomiędzy sytuacją osoby pozbawionej wolności, a sytuacją Skarżącego, przebywającego w zakładzie psychiatrycznym, przy uwzględnieniu różnic wynikających z prawnych aspektów sytuacji w jakiej znajduje się osoba pozbawiona wolności, a w jakiej Skarżący, który takiej kary nie odbywa, a jedynie jest poddany środkowi zabezpieczającemu.W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy dowiódł wystarczająco tego, że Skarżący podczas pobytu w Szpitalu Klinicznym im. [...] w K. ma zapewnione potrzeby bytowe (schronienie, wyżywienie, opiekę), a zatem sytuacja Skarżącego rozpatrywana przez pryzmat zaspokajania jego podstawowych potrzeb życiowych przez Państwo (czyli ze środków publicznych), jest porównywalna do tej, w jakiej znajduje się osoba odbywająca karę pozbawienia wolności.Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:1. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sytuacja osoby przebywającej w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym umieszczonej tam na podstawie decyzji sądu powszechnego jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności w zamkniętym zakładzie karnym.2. art. 13 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania na jego podstawie prawa do świadczeń z pomocy społecznej osobie, która nie odbywa kary pozbawiania wolności, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie osób odbywających karę pozbawienia wolności.Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. dalej: "p.p.s.a."). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, który przyjął, że sytuacja osoby pozbawionej wolności i sytuacja Skarżącego, przebywającego w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego, jest tożsama, wobec czego art. 13 ust. 1 u.p.s. w drodze analogii będzie miał zastosowanie w niniejszym postępowaniu.Sąd kasacyjny wyjaśnia, że problem możliwości uznania, w drodze analogii, że sytuacja prawna osoby przebywającej w zakładzie psychiatrycznym w ramach orzeczonego środka zabepiezpieczającego jest tożsama z sytuacją prawną osoby odbywającej karę pozbawienia wolność była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.W wyroku z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1486/24, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w doktrynie problem dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny. Zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Analogia, jako metoda wykładni mającej służyć tworzeniu nieprzewidzianych prawem unormowań wpływających na prawa jednostki (...), jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny stosowania prawa.Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku podkreślił nadto, że z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Niedopuszczalne było wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p.s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Odwołując się do wykładni językowej art. 13 ust. 1 u.p.s. NSA wskazał, że przepis ten nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające.Sąd kasacyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezsprzecznie wynika, wynika, że Skarżący nie został skazany na karę pozbawienia wolności, co byłoby przesłanką wykluczającą możliwość ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej.Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706, dalej: "k.k.w."), osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie. Skazanemu zapewnia się warunki niezbędne do utrzymania higieny osobistej, w szczególności otrzymuje on z zakładu karnego pościel oraz inne środki do utrzymania higieny i czystości w celi (art. 109 - 111 k.k.w.). Ponadto zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 2016 r. w sprawie warunków bytowych osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 2224 ze zm.) osobie osadzonej w zakładzie karnym lub areszcie śledczym wydaje się: odzież, bieliznę, obuwie, pościel, środki higieny, środki do utrzymania czystości w celach mieszkalnych oraz sprzęt stołowy. Skazanemu zapewnia się bezpłatne świadczenia zdrowotne, leki i artykuły sanitarne (art. 115 § 1 k.k.w.). Nie można również pominąć, że skazanemu zapewnia się w miarę możliwości świadczenie pracy (art. 121 § 1 k.k.w.).Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 242 § 1 k.k.w., zawierającym ustawowe definicje pojęć używanych w tejże ustawie wskazano, że jeżeli w części ogólnej niniejszego kodeksu używa się określenia "skazany", odpowiednie przepisy mają zastosowanie także do tymczasowo aresztowanego oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający. Zatem pojęcie skazanego można odnosić do osoby wobec, której zastosowano środek zabezpieczający tylko w zakresie regulowanym przepisami od art. 1 do art. 43zae k.k.w. Oznacza to również, że przywołane wyżej art. 109-11 k.k.w. dotyczące zapewnienia skazanemu podstawowych środków bytowych nie mogą być stosowane w odniesieniu do osoby, w stosunku do której orzeczono środek zabezpieczający.Sąd kasacyjny podkreśla również, że nie jest możliwe utożsamienie zakładu karnego, w którym odbywana jest kara pozbawienia wolności z zakładem psychiatrycznym, w którym realizowany jest środek zabezpieczający. Jak wynika z art. 200 ust. 1 k.k.w. przez zakład psychiatryczny, o którym mowa w art. 93a § 1 pkt 4 Kodeksu karnego, rozumie się podmiot leczniczy udzielający świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie opieki psychiatrycznej. Podmioty lecznicze działają na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 156), zaś zakres świadczeń udzielanych przez te podmioty ze środków publicznych regulowany jest ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 z późn. zm.). Ustawa ta definiuje jako świadczenia towarzyszące : zakwaterowanie i adekwatne do stanu zdrowia wyżywienie w szpitalu lub w innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, usługi transportu oraz transportu sanitarnego, a także zakwaterowanie poza zakładem leczniczym podmiotu leczniczego, jeżeli konieczność jego zapewnienia wynika z warunków określonych dla danego świadczenia gwarantowanego. Nie przewiduje natomiast, tak jak k.k.w., obowiązku zapewnienia osobie przebywającej w takim zakładzie odpowiedniej do pory roku odzieży i obuwia czy też środków higieny osobistej.Zgodnie natomiast z art. 10 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2123) osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, systemy i zestawy zabiegowe, wyposażenie wyrobów medycznych, środki pomocnicze oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Z oświadczenia szpitala, w którym przebywa Skarżący wynika, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. z 2026 r. poz. 383) świadczenia na jego rzecz nie obejmują środków czystości, higieny, odzieży i innych, niezbędnych przy długotrwałym pobycie w szpitalu.Jakkolwiek osoby pozbawione wolności i wobec których jest orzeczono pobyt w zamkniętym zakładzie leczniczym zostają w analogiczny sposób ograniczone w możliwości zabezpieczenia swoich potrzeb własnym staraniem, to ich sytuacja prawna została odmiennie ukształtowana przez ustawodawcę. Stosowane instytucje prawa karnego wywołują tożsamy skutek w postaci pozbawienia wolności, lecz nie prowadzą do analogicznego zabezpieczenia potrzeb bytowych.Nieprawidłowe jest więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego oraz organów, że pojęcie "skazanego" odnosi się także do osób wobec których orzeczono środek zabezpieczający, jak w tym przypadku wobec Skarżącego. Bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób nie jest analogiczna. W związku z tym słusznie Skarżący akcentował, że nie można zestawiać jego sytuacji z osobą pozbawioną wolności.Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nieprawidłowo dopuścił możliwość zastosowania w tej sprawie analogii z art. 13 ust. 1 u.p.s.W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające uwzględnią wskazania i oceną prawną NSA wyrażone w przedmiotowym wyroku.W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..