Wyrok - V SA/Wa 2686/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 27 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska (spr.), Protokolant - spec. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2026 r. sprawy ze skarg [...] w S. oraz [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 lipca 2025 r. nr POWII.503.78.2024.JC.2 w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję orazUchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska (spr.), Protokolant - spec. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2026 r. sprawy ze skarg [...] w S. oraz [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 lipca 2025 r. nr POWII.503.78.2024.JC.2 w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
uiszczenie wpisu sądowego / odrzucenie skargi administracyjnej
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Joanna Dąbrowska.
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
UZASADNIENIE
Przedmiotem skarg [...] (dalej "[...]") oraz [...] (dalej "[...]") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "GIF", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 8 lipca 2025 r. nr POWII.503.78.2024.JC.2, wydana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2025 r. poz. 750; dalej "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."), utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej "[...] WIF", "WIF" lub "organ I instancji") z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr FASZ.8520.2.7.2024, o zmianie na wniosek [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], polegającej na tym, że:– w miejscu wyrazów: "APTEKA [...] SPÓŁKA JAWNA",– wprowadza się wyrazy: "[...] SPÓŁKA JAWNA".Zaskarżone rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.W dniu 29 marca 2024 r. [...] (dalej "Spółka" lub "Strona") wystąpiła do [...] WIF z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] znak: [...] z dnia 20 stycznia 2006 r., zmienionego decyzją znak: [...] z dnia 31 maja 2010 r., częściowo wygaszonego decyzją znak: [...] z dnia 18 maja 2010 r. oraz przeniesionego decyzją znak: [...] z dnia 19 lutego 2024 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] w [...] przy ul. [...] (dalej "Apteka"), polegającą na zmianie firmy spółki z "Apteka [...] spółka jawna" na "[...] spółka jawna". Do wniosku Strona dołączyła uchwałę wspólników Spółki z dnia 19 marca 2024 r. o zmianie umowy spółki. Ponadto Strona poinformowała, że wnioskowana zmiana jest wynikiem sprzedaży w dniu 19 marca 2024 r. udziałów przez dotychczasowych wspólników - [...] i [...], na rzecz [...] i [...], będących farmaceutami.Na wezwanie WIF Strona przedstawiła dokumenty potwierdzające prawo wykonywania zawodu farmaceuty przez [...] i [...] oraz dokumenty potwierdzające uprawnienia mgr farm. [...] jako kierownika Apteki.WIF postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. dopuścił do udziału w postępowaniu [...], a następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. znak dopuścił do udziału w postępowaniu [...].[...] w piśmie z dnia 14 czerwca 2024 r. przedstawiła swoje stanowisko oraz wniosła o zobowiązanie Strony do złożenia wyjaśnień m.in. w zakresie przynależności do grupy kapitałowej, zatrudnienia wspólników, źródła finansowania oraz ewentualnych umów franczyzy zawartych przez spółkę, sposobu zarządzania spółką, powiązań z innymi podmiotami gospodarczymi, przejęcia kontroli nad spółką. Także [...] w piśmie z dnia 19 czerwca 2024 r. złożył wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia istnienia powiązań pomiędzy Stroną a innymi podmiotami gospodarczymi.W stanowisku końcowym Strona podtrzymała wniosek o zmianę zezwolenia.WIF postanowieniem z dnia 26 lipca 2024 r. odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez [...] w piśmie z dnia 19 czerwca 2024 r., zaś postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2024 r. odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez [...] w piśmie z dnia 14 czerwca 2024 r.Po przeprowadzeniu postępowania [...] WIF decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr FASZ.8520.2.7.2024, wydaną na podstawie art. 99 ust. 2 u.p.f. oraz art. 155 k.p.a., wprowadził zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej [...] położonej w [...] przy ul. [...], zgodnie z wnioskiem Strony, polegającą na tym, że w miejscu wyrazów: "APTEKA [...] SPÓŁKA JAWNA" wprowadził wyrazy: "[...] SPÓŁKA JAWNA".W uzasadnieniu decyzji WIF stwierdził, że wniosek Spółki jest zgodny z aktualnym wpisem KRS nr [...] z dnia 26 lipca 2024 r., z którego wynika, że aktualnie Spółka prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] SPÓŁKA JAWNA. Zdaniem organu I instancji wniosek Spółki zasługiwał w całości na uwzględnienie, bowiem zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w art. 99 ust. 2 u.p.f. oraz art. 155 k.p.a. umożliwiające zmianę wnioskowanego zezwolenia.Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] i [...].[...] w odwołaniu podniosła zarzuty naruszenia:1) przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2, art. 155 k.p.a.,2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 99 ust. 3, 3a, 3aa i art. 101 pkt 1, pkt 4 u.p.f.Jednocześnie OIA zaskarżyła postanowienie WIF z dnia 13 sierpnia 2024 r., dotyczące odmowy przeprowadzenia przez nią wnioskowanych dowodów, zarzucając wydanie decyzji bez ustalenia, czy podmioty wnioskujące o zmianę zezwolenia wchodzą w skład grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, oraz czy doszło do niedozwolonego przejęcia kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną.[...] w odwołaniu podniósł zarzuty naruszenia:1) przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 k.p.a.,2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 99 ust. 3aa u.p.f.Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia 8 lipca 2025 r. nr POWII.503.78.2024.JC.2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 108 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 4 lit. a, art. 102, art. 99 ust. 1-3, ust. 3a, ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 3aa. Następnie wskazał, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej, tj. na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż ustawa – Prawo farmaceutyczne nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ podkreślił, że przepis ten stanowi, że zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej, w tym także oznaczenie firmy spółki jawnej, będącej beneficjentem zezwolenia. Ponadto GIS stwierdził, że przedmiotem ustaleń organu jest ocena charakteru decyzji ostatecznej tj. czy jest to decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, czy została przez nią wyrażona zgoda na dokonywaną zmianę lub uchylenie decyzji i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a nadto czy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony.GIF stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki, a zatem decyzja, na mocy której strona nabyła określone prawo. Nie ulega także wątpliwości, że została wyrażona zgoda strony na wnioskowaną zmianę, skoro Spółka złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Organ odwoławczy uznał również, że za zmianą zezwolenia przemawia słuszny interes Strony, która ma prawo żądać zmiany posiadanego przez nią zezwolenia w ten sposób, aby treść posiadanego przez nią zezwolenia odpowiadała danym spółki jawnej ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym.W ocenie GIF należało jednak rozważyć, czy wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne, albowiem to ta przesłanka ostatecznie determinuje treść rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że nawet przy wniosku strony i jej zgodzie (a także gdyby przemawiał za tym słuszny interes strony), wnioskowana zmiana nie może zostać dokonana, jeśli sprzeciwiałyby się jej przepisy szczególne.Organ II instancji uznał zatem, że kwestia sporna sprowadza się do ustalenia, czy ww. przepisy antykoncentracyjne, zawarte w art. 99 u.p.f. należy stosować w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o art. 99 ust. 2 i art. 102 u.p.f. w zw. z art. 155 k.p.a., tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej - zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie zmiany firmy spółki jawnej, będącej beneficjentem zezwolenia.W pierwszej kolejności GIF wskazał, że projekt ustawy nowelizującej, wprowadzającej art. 99 ust. 3aa u.p.f., nie zawierał uzasadnienia zmian, wprowadzanych w Prawie farmaceutycznym, ani oceny skutków tej regulacji. Nie jest zatem możliwe odtworzenie intencji ustawodawcy w oparciu o przebieg procesu legislacyjnego. Natomiast GIF zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 384/20 i z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20, podkreślał, że w u.p.f. przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach ww. ustawy po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia ("zezwolenia [...] nie wydoje się", "zezwolenie wydaje się"), a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. Analogicznie uregulowano kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki w art. 99 ust. 4 u.p.f., wskazując że "prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada (...) 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1". NSA zwrócił przy tym uwagę, że rozszerzająca interpretacja przepisów kompetencyjnych jest niedopuszczalna, ponieważ naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa.Zdaniem GIF przepisy art. 99 ust. 3, 3a i 3aa u.p.f. zawierają normy, które należy odczytywać w ścisłym związku z normą kompetencyjną zawartą w art. 103 ust. 2a u.p.f.Organ odwoławczy powołując się na treść art. 103 ust. 2a u.p.f. stwierdził, że przepis ten, poprzez użycie zwrotu "cofa zezwolenie", wprowadza obligatoryjną przesłankę cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nad którym nastąpiło przejęcie kontroli, wbrew ww. zakazowi. Nakłada on zatem na organ administracji publicznej, jakim jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, obowiązek wszczęcia odrębnego, ściśle określonego konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w przypadku powzięcia przez ten organ informacji o spełnieniu się przesłanek, o których mowa w art. 99 ust. 3aa u.p.f. W ramach tego postępowania badaniu podlega zdarzenie prowadzące do ewentualnego naruszenia ww. przepisów i to czy zdarzenie to można uznać za niedozwolone przejęcie kontroli. Jest to zatem odrębne zakresowo postępowanie, posiadające odrębny tryb, sankcje, które nie jest funkcjonalnie i zakresowo powiązane z niniejszym postępowaniem.W ocenie GIF spełnienie przesłanek z art. 99 ust. 3aa u.p.f. nie może być przedmiotem badania w postępowaniu o zmianę zezwolenia. Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia jest postępowaniem wnioskowym, a więc wszczynanym na konkretne żądanie strony, które wyznacza ramy prowadzonego postępowania. Badanie ewentualnego przejęcia kontroli nad podmiotem prowadzącym aptekę jest procesem złożonym, wymagającym dogłębnej analizy dokumentacji oraz powiązań personalno-finansowych. Postępowanie dowodowe w tym przedmiocie w zupełności wykracza poza ramy postępowania o zmianę treści zezwolenia w zakresie dostosowania go do danych Spółki ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym.W konsekwencji GIF uznał, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wykroczenia w prowadzonym postępowaniu poza zakres złożonego wniosku, tym bardziej że rozstrzygnięcie niniejszego postępowania nie stanowi przeszkody do ewentualnego późniejszego wszczęcia postępowania na podstawie art. 99 ust. 3aa u.p.f. jeśli organ I instancji dostrzegłby do przekonania, że wystąpiło zdarzenie które powinno zainicjować wszczęcie takiego postępowania z urzędu.Konkludując GIF stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało zmienić wnioskowane przez Stronę zezwolenie, albowiem przemawia za tym słuszny interes Strony, a nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani przepis prawa.Skargę na powyższą decyzję GIF wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzucając zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie:1) przepisów prawa materialnego:– art. 99 ust. 3, 3a, 3aa, art. 101 pkt 1 i 4 oraz art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a u.p.f.;– art. 155 k.p.a. - zastosowanego wadliwie, mimo braku przesłanek do zmiany decyzji;2) przepisów postępowania:– art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1,80, 107 § 1 i 2 k.p.a. - przez pominięcie istotnych dowodów i zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego;– art. 99 ust. 3aa u.p.f. - brak zbadania, czy doszło do przejęcia kontroli przez podmioty nieuprawnione (grupa kapitałowa).Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji I instancji, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.Skargę na powyższą decyzję GIF wniosła do tut. Sądu również [...] zarzucając jej naruszenie:I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:– art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak należytego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do dokonania zmiany zezwolenia;– art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do dokonania zmiany zezwolenia w zakresie podmiotu jak i nazwy apteki, podczas gdy zmiana ta może naruszać interes społeczny, poprzez naruszenie przepisów prawa farmaceutycznego regulujących zasady i przesłanki posiadania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych;– art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania podmiotów działających na detalicznym rynku obrotu produktami leczniczymi;II. przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ust. 3aa u.p.f. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy doszło do niedozwolonego przejęcia kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną.Mając powyższe na uwadze [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.W odpowiedzi na skargi GIF wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.Pismami z dnia 6 października 2025 r. Spółka wniosła odpowiedzi na skargi złożone przez [...] i [...], wnosząc o ich oddalenie i podzielając stanowisko organów.Na rozprawie w dniu 13 marca 2026 r. pełnomocnik [...] złożył załącznik do protokołu stanowiący uzupełnienie argumentacji przedstawionej w skardze, wskazując w szczególności na: 1) konieczność przeprowadzenia przez organy inspekcji farmaceutycznej – w ramach postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie – weryfikacji, czy w odniesieniu do Spółki będącej wnioskodawcą doszło do przejęcia przez podmiot nieuprawniony kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i 2) niedopuszczalność dokonania zmiany zezwolenia w sytuacji, gdy w związku z przejęciem kontroli przez podmiot nieuprawniony zachodzą przesłanki do cofnięcia tego zezwolenia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.").Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi ustalenie, czy przepisy antykoncentracyjne, zawarte w ust. 3, 3a i 3aa art. 99 u.p.f. należy stosować w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w oparciu o art. 99 ust. 2 i art. 102 u.p.f. w zw. z art. 155 k.p.a., tj. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej - zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie zmiany firmy spółki jawnej, będącej beneficjentem zezwolenia.Wskazać zatem należy, że analogiczny, jak w rozpatrywanej sprawie, problem prawny był przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 26 marca 2026 r. o sygn. akt V SA/Wa 2213/25. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku i przyjmuje za własne. Należy przy tym zaznaczyć, że w ww. sprawa dotyczy w istocie tożsamego wniosku złożonego przez Spółkę o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie zmiany firmy spółki jawnej.W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż ustawa – Prawo farmaceutyczne rzeczywiście nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki (por. wyroki NSA: z 21 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 871/10 i z 13 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II GSK 1295/20). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 20 lipca 2017 r. o sygn. akt. II GSK 1414/16, z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej. W tym, że takiej zmianie może ulec także oznaczenie nazwy apteki ogólnodostępnej. Zasadnie zatem przepis ten został przyjęty za mający zastosowanie w sprawie z wniosku Spółki.W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (zob.: wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3723/19; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 13 do art. 155).Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumpcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Tryb wskazany w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli ostatecznych rozstrzygnięć, ale jedynie możliwości zmiany tych rozstrzygnięć z określonych przyczyn (jednak nie mogą to być przyczyny co do wadliwości zmienianej decyzji) vide: wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 982/18, LEX nr 3009952, wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 593/17, wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 500/17, LEX nr 2399160.W konsekwencji przedmiotem ustaleń organu jest ocena charakteru decyzji ostatecznej tj. czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy została przez nią wyrażona zgoda na dokonywaną zmianę lub uchylenie decyzji i czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a nadto czy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony.W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją podlegającą zmianie jest ostateczna decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem decyzja, na mocy której strona nabyła określone prawo. Nie ulega także wątpliwości, że została wyrażona zgoda Strony na wnioskowaną zmianę, skoro Spółka złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia.Zasadniczą kwestią jest jednak rozważenie, czy wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne, albowiem to ta przesłanka ostatecznie determinuje treść rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że nawet przy wniosku Strony i jej zgodzie (a także gdyby przemawiał za tym słuszny interes strony), wnioskowana zmiana nie może zostać dokonana, jeśli sprzeciwiałyby się jej przepisy szczególne.W sprawie jest bezsporne, że Spółka złożyła do ZWIF wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z uwagi na zmianę firmy spółki jawnej. Wspólnicy Spółki nabyli udziały spółki od jej dotychczasowych wspólników. Nowymi nabywcami udziałów zostali [...] i [...], obydwoje będący farmaceutami, z aktualnym prawem wykonywania zawodu farmaceuty. Zmiana wspólników Spółki została uwidoczniona w KRS w dniu 28 maja 2024 r.Istotę sporu w sprawie stanowi ustalenie czy w postępowaniu o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie zmiany firmy spółki jawnej należy stosować przepisy antykoncentracyjne zawarte w art. 99 ust. 3, 3a i ust. 3aa u.p.f. (jak uważa [...]) lub ewentualnie tylko - art. 99 ust. 3aa u.p.f. (jak wskazuje [...]).Podkreślić należy, że z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18, dalej "k.s.h.") wynika, iż spółka jawna powinna mieć co najmniej dwóch wspólników. Co istotne, wymóg ten nie jest wskazany wprost w przepisach Kodeksu spółek handlowych, jednak w praktyce wyprowadza się go a contrario z przepisów dotyczących spółek kapitałowych. W przypadku tej drugiej kategorii spółek Kodeks spółek handlowych zawiera jednoznaczne postanowienia dopuszczające w ich wypadku zakładanie i istnienie spółek jednoosobowych – w odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością normę taką ustanawia art. 151 § 1 k.s.h., a w stosunku do spółki akcyjnej - art. 301 § 1 zd. 2 k.s.h. Brak analogicznej regulacji dla spółki jawnej przesądza zatem o niedopuszczalności istnienia jednoosobowej spółki jawnej.Dopuszczalna jest także zmiana obydwu wspólników spółki jawnej, co miało miejsce w tej sprawie, poprzez sprzedaż ogółu praw i obowiązków w spółce przez poprzednich wspólników spółki, która znalazła odzwierciedlenie w zmianie umowy spółki.Jednakże z powyższego w żaden sposób nie wynika, że takie działanie, mimo iż zgodne z przepisami Kodeksu spółek handlowych, nie powinno być badane pod kątem zgodności z przepisami antykoncentracyjnymi zawartymi w ustawie Prawo farmaceutyczne.Nie można bowiem pominąć, że w przypadku założenia spółki jawnej przez nowych wspólników Spółki tj. [...] i [...] i nabycia od Strony całej apteki ogólnodostępnej "[...]" położonej w [...] przy ul. [...], organ byłby zobowiązany do zastosowania art. 104a ust. 1 u.p.f., zgodnie z którym organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli:1) nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu;2) adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie.Tym samym w powyższym przypadku zastosowanie znalazłyby przepisy antykoncentracyjne zawarte w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f.Z kolei odnosząc się do stanowiska [...], że w sprawie należy zastosować przepisy antykoncentracyjne zawarte w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f., przypomnieć należy, że w myśl art. 99 ust. 3 ww. ustawy zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie:1) prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, lub zajmuje się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi lub2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa;3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.Natomiast jak stanowi art. 99 ust. 3a u.p.f. zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą:1) jest wspólnikiem, w tym partnerem, w spółce lub spółkach, które prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne lub;2) prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lub4) wchodzi w skład organów spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zajmującej się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi.Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanych przepisów Sąd podziela stanowisko organów, że przepisy art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f. nie mogą być stosowane w innym postępowaniu niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenia apteki, albowiem ich treść oraz funkcje nie uzasadniają rekonstruowania z nich innej normy prawnej niż określająca powinności organu w postępowaniu w sprawach o wydanie zezwolenia, zwłaszcza zaś normy prawnej, której adresatem miałby być podmiot już posiadający zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, i która tym samym miałaby być podstawą oceny zachowania tego podmiotu po wydaniu zezwolenia, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadami wykładni prawa, wprost prowadząc do wykładni contra legem (vide: wyroki NSA z 4 listopada 2025 r. sygn. akt II GSK 740/22, z 15 lipca 2025 r. sygn. akt II GSK 2759/24, z 11 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 1564/24 i z 16 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 719/20).Natomiast Sąd nie przychylił się do stanowiska organów o braku podstaw do stosowania w tej sprawie art. 99 ust. 3aa u.p.f. Zgodnie z tym przepisem, niedozwolone jest przejęcie kontroli w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną, jeżeli:1) podmiotem przejmującym kontrolę jest podmiot inny niż podmiot, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 lub 2;2) podmiot przejmujący kontrolę, wspólnik lub partner spółki będącej podmiotem przejmującym kontrolę:a) jest wspólnikiem lub partnerem w spółce lub spółkach, które prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lubb) prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lubc) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne, lubd) wchodzi w skład organów spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej lub zajmującej się pośrednictwem w obrocie produktami leczniczymi;3) w wyniku przejęcia kontroli nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną członkowie grupy kapitałowej, do której należy podmiot przejmujący kontrolę, prowadziliby łącznie więcej niż 4 apteki ogólnodostępne.Powyższy przepis został dodany do ustawy – Prawo farmaceutyczne na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach ekspertowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1859; dalej "ustawa nowelizująca"), (Dz. U. z 2023 r. poz. 1859), zmieniającej ww. ustawę z dniem 28 września 2023 r.Z kolei w art. 12 ustawy nowelizującej ustawodawca przewidział, że przepisy art. 99 ust. 3aa ustawy zmienianej w art. 2 stosuje się do przejęcia kontroli, które nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika, jak ma to miejsce w przypadku ust. 3 i ust. 3a art. 99 u.p.f., iż dotyczy on wyłącznie postępowania organu o udzielenie zezwolenia na prowadzenia apteki i nie ma zastosowania do postępowań o zmianę zezwolenia. Nadto wskazać należy, że ustawodawca umieścił ten przepis ten przepis za ust. 2 art. 99 u.p.f., zgodnie z którym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. W konsekwencji Sąd stwierdza, że charakter wymagań określonych w art. 99 ust. 3aa u.p.f. stanowiących warunki prowadzenia działalności aptecznej, które muszą być spełnione w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, jak i przez cały okres obowiązywania zezwolenia, obejmuje również postępowanie o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki.W ocenie Sądu powyższego stanowiska nie podważa treść art. 103 ust. 2a u.p.f., w myśl którego wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podmiotowi, nad którym nastąpiło przejęcie kontroli wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 99 ust. 3aa. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenia w liczbie niezbędnej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, począwszy od zezwoleń wydanych najpóźniej, chyba że uzna, iż szczególnie ważny interes pacjentów korzystających z usług poszczególnych aptek przemawia za cofnięciem innych zezwoleń.Z przepisu art. 103 ust. 2a u.p.f. niewątpliwie wynika, że zawiera on jedynie normę sankcyjną za naruszenie zakazu, o którym mowa art. 99 ust. 3aa u.p.f. Zakaz ten w ocenie Sądu obowiązuje na każdym etapie obowiązywania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym także po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia, a tym samym na każdym etapie winien być badany.W konsekwencji należało zgodzić się ze stanowiskiem [...], że obowiązkiem organu w tym postępowaniu było zweryfikowanie, czy nowi wspólnicy spółki jawnej są w takich zależnościach, które mogłyby zostać uznane za niedozwolone przejęcie kontroli. W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem jedynie o zmianę zezwolenia polegająca na aktualizacji nazwy podmiotu prowadzącego aptekę, która jest w istocie konsekwencją zmiany składu właścicielskiego spółki prowadzącej aptekę, tylko o zmianę okoliczności materialnych, które mogą mieć istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności nie tylko uzyskania, lecz także dalszego wykonywania działalności objętej zezwoleniem.Słusznie [...] podkreśliła, że o zależności farmaceutów od sieci franczyzowych może świadczyć szereg faktów, m.in. charakter umów silnie uzależniających franczyzobiorców od sieci (farmaceuci praktycznie są pozbawieni wpływu na formalnie własne apteki), ale również fakt, że farmaceuci, mimo iż formalnie nabyli apteki, w rzeczywistości są etatowymi kierownikami zupełnie innych aptek tej sieci. Nadmienić należy, że przedmiotem badania WSA w Warszawie było zastosowanie przepisów antykoncentracyjnych przy przeniesieniu zezwolenia (np. w nieprawomocnym wyroku z 9 lutego 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 1456/23), i zauważono wówczas, że organy pomijały okoliczności, iż obie wspólniczki spółki nabywającej aptekę są zatrudnione jako kierowniczki aptek należących do sieci franczyzowej. W niniejszej sprawie organ również nie odniósł się do twierdzeń [...], iż nowi wspólnicy Spółki są kierownikami apteki w sieci G.: [...] w aptece o nazwie G. w [...] przy ul. [...], a [...] w aptece o nazwie Apteka G. w [...] przy ul. [...].Podkreślić należy, iż w dotychczasowej praktyce organy Inspekcji Farmaceutycznej dosyć szeroko stosowały wynikającą z art. 155 k.p.a. konieczność badania, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji. I tak w szeregu sprawach organy odmawiały zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w postaci zmiany nazwy apteki wskazując na sprzeczność wnioskowanej zmiany z przepisem art. 94a ust. 1 u.p.f., tj. zakazem reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności (vide: wyrok NSA z 6 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1556/24), a w innych (także w sprawie niniejszej) badały, czy spełniony jest warunek z art. 99 ust. 4 u.p.f., w myśl którego prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:1) farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą;2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1;3) uczelnia prowadząca kształcenie na kierunku farmacja.Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ błędnie zinterpretował art. 99 ust. 3aa u.p.f., co spowodowało naruszenie również art. 155 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może służyć "obchodzeniu" ustawowych przesłanek uzyskania uprawnienia w postaci zezwolenia na prowadzenie apteki i dokonania tego w inny sposób.Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania w zakresie zastosowania przepisu art. art. 99 ust. 3aa u.p.f. i dokona weryfikacji czy w związku z okolicznościami stanowiącymi podstawę wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie wystąpiły negatywne przesłanki do jej prowadzenia.Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz każdej ze stron skarżących po 1.497 zł, na którą to kwotę składał się wpis sądowy od skargi uiszczony w wysokości 1.000 zł przez każdą ze skarżących oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz każdej ze stron skarżących po 1.497 zł, na którą to kwotę składał się wpis sądowy od skargi uiszczony w wysokości 1.000 zł przez każdą ze skarżących oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.