sygn. II SA/Łd 44/26 27 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi

Wyrok - II SA/Łd 44/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 27 marca 2026

Teza
Oddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Dnia 27 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2026 roku skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 roku nr SKO.4150.658.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR UZOddalono skargę. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Dnia 27 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2026 roku skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 roku nr SKO.4150.658.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR UZ
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 27 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący Marcin Olejniczak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Dnia 27 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2026 roku skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 listopada 2025 roku nr SKO.4150.658.2025 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR

UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 12 listopada 2025 r. znak: SKO.4150.658.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania A.G. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz z 8 września 2025 r., nr [...], znak: ZU.6730.185.2024 odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o nazwie: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...]w obrębie [...], Gmina Z. z uwagi na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Z akt sprawy wynika, że 4 marca 2024 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy Zgierz o wydanie decyzji o warunkach zabudowy: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w obrębie [...], Gmina Z., powoływanej dalej jako: "Inwestycja".Decyzją z 3 marca 2025 nr [...] Wójt Gminy Zgierz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ na obszarze analizowanym brak jest zabudowy, której kontynuacją mogłaby być inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne na gruntach klasyfikowanych jako Br/R - grunty rolne zabudowane i grunty orne, jednak nie sposób jednak przyjąć, by determinowały one charakter tego obszaru. Dlatego nie można przyjąć, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje istniejącą zabudowę. W dalszej części analizy autor ustalił, że teren ma dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (działka nr ew. [...]). Projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia zgodnie z dostarczonymi pismami gestorów sieci. Obszar wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1. Teren, na którym będzie realizowana inwestycja był przeznaczony pod uprawy polowe i ogrodnicze w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym - Uchwała Nr XXIII/213/93 z 04.06.1993 r.Decyzją z 25 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.Decyzją z 10 czerwca 2025 r., nr 349/2025 organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. Decyzją z 29 lipca 2025 r., znak: [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę od ponownego rozpoznania.Decyzją z 8 września 2025 r. nr [...] Wójt Gminy Zgierz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że obszar stanowi teren rolniczy, który jednocześnie wyróżnia się od pozostałych pod względem morfologicznym i funkcjonalnym, nie tworzy żadnej struktury urbanistycznej. Nie jest obszarem zurbanizowanym, nie jest jednostką morfologiczną o miejskim charakterze zabudowy i infrastruktury, gdzie wyraźne przekształcenia zabudowy i zagospodarowania związane są z pozarolniczą działalnością gospodarczą lub wynikają z przyjęcia miejskiego stylu życia i pracy. Działka znajduje się na terenie rolniczym, w obszarze na którym nie ma zabudowy, zatem nie można wyodrębnić tutaj żadnej struktury urbanistycznej. Położona na południe od obszaru analizowanego zabudowa, znajdującą się przy drodze gminnej i wojewódzkiej, stanowi odrębną jednostkę urbanistyczną, niemającą żadnego powiązania urbanistyczno-architektonicznego z terenami rolniczymi znajdującymi w obszarze analizowanym. Wskazane obszary stanowią dwa odrębne różnicujące się pod względem urbanistycznym, morfologicznym i funkcjonalnym. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na tereny rolnicze, nie będzie wypełniało definicji ładu przestrzennego, będzie prowadziło do dezorganizacji istniejących struktur przestrzennych, rozlewania się zabudowy, a w rezultacie potęgowało nieład przestrzenny. W konsekwencji stwierdzono, że nie jest spełniony warunek określony w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Odwołanie od ww. decyzji, złożył Inwestor wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Wskazał, że na działkach sąsiednich, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, która daje podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dodatkowo ten sam organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla bezpośrednio sąsiadującej działce nr [...] i kilku innych w obszarze analizowanym.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Organ w pierwszej kolejności stwierdził, że Wójt wykonał zalecenia Kolegium i przeprowadził ponownie analizę wraz z oceną prawną istniejącej zabudowy. Wybór działek oraz zabudowy, jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, powinien być dokonany z całego zbioru działek obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalił, że: dla działki nr ew. [...] i [...] (nr ew. [...]przed podziałem) została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z 7 maja 2018 r. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Z informacji z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej wynika, że gospodarstwo rolne, stanowiące własność wnioskodawcy składało się z kilku działek nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...]. Powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową wynosiła 11,8624 ha i przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Z., która wynosiła 4,77 ha, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Zgierz o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie Z. w 2017 roku. dla działki nr ew. [...] (po podziale [...] i [...]) wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z 12 maja 2010 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku inwentarskiego – kurnika projektowanego na około 7100 sztuk drobiu w jednym cyklu produkcyjnym – do 39 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) wraz z zapleczem socjalnym, budynku gospodarczego, wiaty, silosów paszowych, płyt betonowych pod butle propan-butan, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, zbiornika bezodpływowego z lokalną kanalizacją sanitarną lub przydomowej oczyszczalni na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], Gmina Z. w ramach projektowanej zabudowy zagrodowej. Po dokonanym podziale działki powstał, tylko budynek mieszkalny jednorodzinny i zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działkę sklasyfikowano jako B. Wójt Gminy Z. podkreślił, że to nie organ I instancji wprowadza zmiany, a Starostwo Powiatowe w Zgierzu, które w konsekwencji tworzy chaos urbanistyczny wprowadzając zmiany w ewidencji gruntów i budynków niezgodnych z decyzją o warunkach zabudowy. Działka nr ew. [...] została podzielona na działki [...]i [...] oraz zmieniono klasyfikację gruntów z [...],[...][...],[...]I, [...] (działka nr ew. [...]) na [...],[...] (działka nr ew. [...]). Dla działek nr ew. [...] i [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, gdzie obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu, czyli 71 m x 3 = 213 m. Takie wyznaczenie obszaru spowodowało, że w analizie został wzięty budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr ew. [...].Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że nie powinno się ustalać kontynuacji funkcji na podstawie wyczerpującego zestawienia wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze wyznaczonym. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Działania organów w tym zakresie winny zmierzać do zachowania ładu przestrzennego. Na analizowanym obszarze dominuje zabudowa zagrodowa, przez którą należy rozumieć zabudowania o charakterze gospodarczym oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnegoIstnienie w przeważającym stopniu na tym terenie takiej zabudowy powinno skutkować uniemożliwieniem wprowadzenia na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy, co musi zostać uwzględnione przy ocenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istnienie pojedynczych działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która nota bene powstała w ramach projektowanej zabudowy zagrodowej, (dopiero po dokonanym podziale działki powstał, tylko budynek mieszkalny jednorodzinny i zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działkę sklasyfikowano wówczas jako B) nie powinno w tej sytuacji przesądzać o kontynuacji funkcji.Odnosząc się do zarzutu, że w dacie wydania skarżonej decyzji organ posiadał wiedzę o innej decyzji wydanej dla tego terenu (działka nr ewid. [...]), orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestora na terenie działki, co winno wpłynąć na pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku, wskazać należy, że działkę nr ewid. [...] podzielono i powstały działki nr ewid. [...] i [...]. Przed podziałem wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...]z 12 maja 2010 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku inwentarskiego - kurnika projektowanego na około 7100 sztuk drobiu w jednym cyklu produkcyjnym - do 39 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) wraz z zapleczem socjalnym, budynku gospodarczego, wiaty, silosów paszowych, płyt betonowych pod butle propan - butan, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową zbiornika bezodpływowego z lokalną kanalizacją sanitarną lub przydomowej oczyszczalni na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], Gmina Z. w ramach projektowanej zabudowy zagrodowej. Po dokonanym podziale działki powstał, tylko budynek mieszkalny jednorodzinny i zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działkę sklasyfikowano jako B. I ten budynek, który miął być elementem zabudowy zagrodowej stał się podstawą do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], bowiem znajdował się w obszarze analizowanym. Nie powinno się jednak ani upowszechniać takiego postępowania poprzez jego akceptacje ani tym bardziej uznawać za wzór budynków które powstały w drodze tzw. "obejścia prawa". Ponadto sam fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na sąsiedniej działce nie jest wystarczający dla uznania za istniejące zagospodarowanie terenu i uznania, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust 1 pkt 1 tj. zasada dobrego sąsiedztwa.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że występowanie w analizowanym terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej, podczas gdy stanowi ona kontynuację funkcji istniejącej zabudowy i spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa;2. art. 62 ust. 1 pkt 1 i 5a u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 r.n.z., poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na wyłączeniu z całego zbioru działek części nieruchomości stanowiącej obszar analizowany, podczas gdy przez pojęcie "obszaru analizowanego" należy rozumieć cały teren objęty analizą, a nie jedynie wybrane działki;3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokonaniu wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności polegający na: bezzasadnym uznaniu, że dopuszczalne jest arbitralne zawężenie obszaru analizowanego, bez przedstawienia wnikliwego, wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego; całkowitym pominięciu okoliczności, że działka skarżącej nr [...]położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), dla której decyzją Wójta Gminy Zgierza zostały już wydane warunki zabudowy dopuszczające realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (decyzja nr [...]), a na której kształtuje się określona struktura urbanistyczna; niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, jakie nieruchomości stanowiły podstawę analizy urbanistycznej oraz na podstawie jakich parametrów organ ustalił, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy;4. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez stronnicze rozpoznawanie sprawy, nierówne traktowanie, bezpodstawne i nieuzasadnione odstępowanie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.W uzasadnieniu wskazała, że organ błędnie przyjął, że nie została spełniona tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa". Organ bezzasadnie uznał, że występowanie na analizowanym terenie zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Pomimo wyraźnego przyznania przez organy istnienia w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych jednorodzinnych, uznano, że nieruchomości te nie mogą zostać uwzględnione w analizie urbanistycznej, a w konsekwencji, że planowana inwestycja nie stanowiłaby kontynuacji istniejącej zabudowy. Tymczasem przy drodze, przy której położona jest działka skarżącej, a zatem w jej bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się działki zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, bez towarzyszącej zabudowy gospodarczej, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Pominięcie powyższych nieruchomości w analizie urbanistycznej w sposób oczywisty zafałszowało rzeczywisty obraz otoczenia planowanej inwestycji. W rezultacie przeprowadzenie analizy w oparciu o niepełne i selektywnie dobrane dane doprowadziło organ do błędnego wniosku o braku zabudowy, której kontynuacją mogłaby być planowana inwestycja. Stanowisko to pozostaje w rażącej sprzeczności z wcześniejszym rozstrzygnięciem tego samego organu, który decyzją nr [...]ustalił warunki zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...], bezpośrednio przylegającej do działki skarżącej, na której realizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja skarżącej nie stanowiłaby jedynej inwestycji o wskazanych parametrach na analizowanym obszarze, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że kolidowałaby ona z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz zastanym stanem faktycznym.Następnie skarżąca stwierdziła, że organ dokonał błędnej wykładni oraz nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa poprzez wyłączenie z całego zbioru działek objętych obszarem analizowanym części nieruchomości, uznając je arbitralnie za "niereprezentatywne", a w konsekwencji pomijając je w przeprowadzanej analizie urbanistycznej. Działanie to doprowadziło do wadliwego wniosku, że na analizowanym obszarze brak jest zabudowy podobnej do planowanej inwestycji skarżącej. Organ zobowiązany był do uwzględnienia, z należytą starannością, całokształtu terenu objętego analiza urbanistyczna, a nie do arbitralnego wyłączania z całego zbioru działek tych nieruchomości, które bez należytego, szczegółowego i merytorycznego uzasadnienia nie odpowiadały przyjętej przez organ koncepcji rozstrzygnięcia.Jednocześnie wbrew zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a., organ dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez stronnicze rozpoznanie sprawy, nierówne traktowanie stron postępowania oraz bezpodstawne i nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w identycznym stanie faktycznym i prawnym.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi.W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zgierz odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...]w obrębie [...], Gmina Z..Wobec tak zakreślonego przedmiotu stwierdzić należy, że przedmiotem analizy jest prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.W kontrolowanej sprawie organ I instancji wskazał na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podzieliło ww. stanowisko stwierdzając, że udział w przeważającym stopniu na terenie zabudowy zagrodowej powinien skutkować uniemożliwieniem wprowadzenia na tym samym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Istnienie pojedynczych działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która powstała w ramach projektowanej zabudowy zagrodowej, nie powinno w tej sytuacji przesądzać o kontynuacji funkcji. Skarżąca wskazała natomiast, że występowanie w analizowanym terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy i spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W jej ocenie organ arbitralnie zawęził obszar analizowany, bez przedstawienia wnikliwego, wyczerpującego i szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p.". Wyjaśnić jednocześnie należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: pkt 1 - stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; pkt 2 - nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z 4 marca 2024 r. Wobec tego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. po nowelizacji z wyjątkiem art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a, które znajdą zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r.Ponadto wyjaśnić należy, że 26 lipca 2024 r. weszło również w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), powoływanego alej jako: "r.n.z.".Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.W rozpoznawanej sprawie terenem inwestycji jest działka nr ew. [...], obr. [...], gm. Z. dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu określenie możliwego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby ten ją sprecyzował.Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).Natomiast stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach r.n.z., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11, CBOSA). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i brak ograniczeń w tym ile takich wniosków złożono dla konkretnych inwestycji, z których każda może się różnić, zatem organy nie dokonują porównywania, gdy dla danego terenu wydana zastała już uprzednio decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem dla konkretnie sformułowanego wniosku, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe, a nawet wymagane, w sytuacji łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Z kolei brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli wszystkie ww. przesłanki są spełnione to organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy dowód w sprawie wskazując parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym) oraz na wyliczeniach matematycznych. W aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się – i w niniejszej sprawie znajduje się – taka analiza. Następnie godzi się wyjaśnić, że analiza w części tekstowej i graficznej, której wyniki stanowią załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji (§ 9 ust. 2 r.n.z.) sporządzona zostały w sposób prawidłowy. Zawiera konkretne parametry istniejącej zabudowy w zakreślonym obszarze wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazuje jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w skali 1:000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości określonej przez 3-krotną szerokość frontu działki (31 m x 3 = 93 m) wokół działek objętych wnioskiem. Jednakże w związku z faktem że granica ta przecina działki zabudowane, organ słusznie rozszerzył granice obszaru objętego analizą o pełen zasięg tych działek, co umożliwiło precyzyjne i rzeczywiste odzwierciedlenie sposobu zagospodarowania wszystkich tych nieruchomości.W ocenie Sądu przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla oceny jego zagospodarowania oraz parametrów występującej w nim zabudowy oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, w sposób prawidłowy dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy oraz w wymaganej skali.Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący zawężenia obszaru analizy i wyłączenia niektórych działek, ponieważ działki przez nią wskazywane (w tym powoływane [...], [...], [...], [...] oraz [...]) nie są i nie powinny być objęte w analizie, której obszar, jak już wyżej wskazywano, został wyznaczony w sposób prawidłowy.Przechodząc dalej, godzi się wyjaśnić, że zadaniem organu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter planowanej inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy obowiązkiem organu staje się przeprowadzenie analizy istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.Przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku inwestor uczynił budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe.W rozpoznawanej sprawie w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa (obejmująca budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze) oraz magazynowa, w związku z czym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że planowana inwestycja polegająca budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekł nie stanowi kontynuacji ani nie uzupełnienia funkcji zastanej na analizowanym terenie.Wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym (por. wyrok WSA z Poznaniu z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 346/23, CBOSA). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że dla projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogową, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekł nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Sąd stwierdza, że z uwagi na występowanie praktycznie wyłącznie zabudowy zagrodowej oraz w niedużej mierze zabudowy magazynowej, te przeznaczenia nie mogą spełnić zasady dobrego sąsiedztwa.Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2457/22; z 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19; z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3118/20; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 288/18; z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15, CBOSA) nie jest sporne, że jakkolwiek zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania mieszkalne, o tyle towarzyszące obiektom służącym produkcji rolnej budynki mieszkalne nie mogą być postrzegane jako odpowiadające zabudowie pełniącej funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne i zabudowa zagrodowa, nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, a więc nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto staje się zwykle źródłem konfliktów społecznych (por. wyrok NSA z 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2813/19, CBOSA). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.Wskazać również należy, że ustawodawca nie definiuje w u.p.z.p. pojęcia "zabudowa zagrodowa". Posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 r.w.t. zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia. Zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, CBOSA). Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa nie pełnią identycznej funkcji, mimo że obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb bytowych mieszkańców i nie wykazuje związku z produkcją rolną. Sąd stoi na stanowisku, że nie można mówić o kontynuacji funkcji i zachowaniu zasady "dobrego sąsiedztwa", gdy w obszarze zdominowanym przez gospodarstwa rolne (zabudowę zagrodową) próbuje się wprowadzić zabudowę stricte rezydencjonalną. Prowadziłoby to do niekontrolowanej suburbanizacji terenów o charakterze rolniczym i naruszenia ich specyfiki. Dodatkowo występująca w obszarze analizowanym w niewielkim stopniu zabudowa magazynowa nie może stanowić punktu odniesienia dla projektowanych budynków mieszkalnych. Funkcja magazynowa ma charakter usługowo-produkcyjny, co w zestawieniu z dominującą funkcją zagrodową tworzy krajobraz typowo wiejski, produkcyjny. Wprowadzenie w taki układ dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłoby dysonans architektoniczny i funkcjonalny. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zastaną w obszarze analizy. W ocenie Sądu słusznie zatem organy przyjęły, że sąsiedztwo zabudowy zagrodowej i magazynowej nie może dowodzić kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze analizowanym.Niezasadny jest również zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie odstąpienia od przyjętej praktyki orzeczniczej. Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem sprawy indywidualnej, zakończonej konkretnym rozstrzygnięciem i nie porównuje rozstrzygnięcia z innymi wydanymi dla działek sąsiednich. Jeżeli w podobnych uwarunkowaniach planistycznych organ wydał odmienne orzeczenia, to nie świadczy to o złamaniu przez organy reguły określonej w art. 8 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli instancyjnej oraz sądowej jest konkretne postępowanie administracyjne dotyczące ściśle określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie. Organ orzekający nie jest związany ustaleniami poczynionymi w innych postępowaniach administracyjnych, nawet jeśli dotyczą one nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie. Każda decyzja o warunkach zabudowy stanowi autonomiczne rozstrzygnięcie, oparte na zindywidualizowanym stanie faktycznym i prawnym. Istota postępowania w przedmiocie warunków zabudowy opiera się na wynikach analizy urbanistycznej, sporządzanej zgodnie z wymogami u.p.z.p. i r.n.z. Kluczowym jej elementem jest wyznaczenie wokół działki inwestycyjnej obszaru analizowanego. Z natury rzeczy, dla każdej działki obszar ten zakreślony jest w sposób odrębny, co bezpośrednio determinuje krąg obiektów branych pod uwagę przy badaniu kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. Nawet niewielkie oddalenie nieruchomości inwestycyjnej od innej działki, dla której wydano decyzję pozytywną, powoduje, że ich obszary analizowane nie pokrywają się w całości. Przesunięcie granic tego obszaru o kilkadziesiąt metrów może skutkować włączeniem do analizy zupełnie innych jednostek lub wyłączeniem tych, które legły u podstaw wydania decyzji dla sąsiada. Zatem bliskość geograficzna nie jest tożsama z tożsamością urbanistyczną.Ponadto fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innej nieruchomości nie tworzy swoistego "precedensu administracyjnego", który obligowałby organ do powielenia tego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wręcz przeciwnie, szczegółowa analiza cech zabudowy w obszarze wyznaczonym w niniejszej sprawie, wykazała dominację zabudowy zagrodowej i magazynowej, co różni ten konkretny kontekst urbanistyczny od stanów faktycznych, na które powołuje się skarżąca. Jej oczekiwanie co do tożsamości rozstrzygnięć jest zatem nieuzasadnione, gdyż ignoruje ono fundamentalną zasadę, wedle której każda nieruchomość stanowi unikalny element przestrzeni, wymagający odrębnej oceny w świetle zasady ładu przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ nie naruszył zasady zaufania do władzy publicznej, lecz rzetelnie wypełnił obowiązek zbadania cech sąsiedztwa właściwych wyłącznie dla terenu objętego wnioskiem skarżącej.Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie sądu skonstruowane zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. odpowiada prawu. W ocenie Sądu organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji zobowiązany był oddalić skargę.Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.IB. orzekł jak w sentencji wyroku.IB