Wyrok - II SA/Gl 1487/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 27 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 19 września 2025 r. nr C.RUT.477.29.2025.ES w przedmiocie kary administracyjnej za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzaUchylono decyzję I i II instancji. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 19 września 2025 r. nr C.RUT.477.29.2025.ES w przedmiocie kary administracyjnej za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedza
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
opłata za szczególne korzystanie z wód
kontrola decyzji administracyjnej
odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Artur Żurawik
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 15 lipca 2025 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w O., działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i in. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 960 ze zm. – dalej p.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), wymierzył Gminie K. (dalej: strona, skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 19.325 złotych za okres II kwartału 2024 r. w związku z poborem wód podziemnych z istniejącego ujęcia zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla potrzeb zaopatrzenia w wodę gminnej sieci wodociągowej, w ramach realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.W uzasadnieniu wskazano m. in., że Gmina K. posiadała pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z usługi wodnej, polegającej na poborze wód podziemnych z ww. ujęcia. Pozwolenie to zostało udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 21 marca 2014 r. na czas oznaczony, tj. do dnia 31 marca 2024 r. Wnioskiem z 4 marca 2024 r. ww. podmiot wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w O. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 24 kwietnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w O. udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na ww. usługę wodną. Decyzja stała się ostateczna z dniem 15 maja 2024 r. Z powyższego wynika, że podmiot korzystał z usługi wodnej bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego przez okres od 1 kwietnia 2024 r. do 14 maja 2024 r. Protokół kontroli określił ilość pobranych wód podziemnych w okresie braku obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Sekretarz Gminy wyjaśnił, że nie było możliwe uzyskanie nowej dokumentacji hydrogeologicznej, jak również decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. Podjęto więc decyzję o złożeniu wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne na dotychczasowych zasadach, co nastąpiło w dniu 5 marca 2024 r. Organ stwierdził, że Gmina przyczyniła się do powstania naruszenia prawa, poprzez niedoszacowanie czasu potrzebnego na przeprowadzenie formalności (badania, dokumentacja), związanych z pozyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na nowych zasadach, co spowodowało opóźnienie w złożeniu wniosku.Gmina K. zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono:1) naruszenie art. 189f § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz że naruszenie prawa przez Gminę miało charakter naruszenia istotnego;2) błędną interpretację postanowień uchwały NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w tej uchwale, bez wskazania przyczyn braku podstaw do jej zastosowania.Decyzją z dnia 19 września 2025 r., nr C.RUT.477.29.2025.ES, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i in., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu wskazano m. in., że okresie od 1 kwietnia 2024 roku do 14 maja 2024 r. podmiot korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z przeprowadzonego postępowania wynika, że powodem niewydania pozwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 roku nie była opieszałość Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Odwołujący nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. Złożenie wniosku zaledwie trzy tygodnie przed wygaśnięciem dotychczasowego dokumentu nie gwarantuje zachowania ciągłości prawnej, ponieważ procedura wydania decyzji może trwać nawet do dwóch miesięcy. Procedura taka trwa średnio od 30 do 60 dni, w zależności od kompletności dokumentacji, konieczności uzupełnień oraz ewentualnych konsultacji społecznych. Oznacza to, że jeśli Gmina kontynuuje pobór wody po wygaśnięciu pozwolenia, naraża się na sankcje administracyjne. Gmina, jako podmiot odpowiedzialny za zaopatrzenie ludności w wodę, powinna była przewidzieć, iż proces przygotowania dokumentacji hydrogeologicznej oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest złożony, wieloetapowy i wymaga czasu. W okresie od 1 kwietnia do 14 maja 2024 r. Gmina nie posiadała ważnej decyzji administracyjnej, co oznacza, że pobór wody był nielegalny. W niniejszej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia przepisów prawa.W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie:1) art.12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 36 k.p.a., przez opieszałość organu I instancji przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego;2) art. 189f § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa przez Gminę miało charakter naruszenia istotnego;3) art. 189d pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zaistniały żadne ustawowe przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego.W uzasadnieniu podano m. in., że wniosek wraz z całą wymaganą dokumentacją został złożony do Dyrektora Zarządu Zlewni w dniu 5 marca 2024 r. Mimo prawidłowo złożonego wniosku wszczęcie postępowania nastąpiło przez organ dopiero w dniu 27 marca 2024 r. mimo, że Gmina nie była wzywana do jego uzupełnienia. Wniosek był kompletny i Gmina ani razu nie była wzywana do poprawy, bądź uzupełnienia dokumentacji. Nie stało więc nic na przeszkodzie, aby decyzja o nowym pozwoleniu wodnoprawnym była wydana jeszcze w okresie obowiązywania starego.W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.W świetle art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich (ust. 2 ww. przepisu).Organy podały w swych decyzjach, jakie były motywy wydanych rozstrzygnięć i wskazały sposób obliczenia wysokości nałożonej kary, stwierdzając m. in., że skarżący podmiot korzystał z usługi wodnej bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego przez okres od 1 kwietnia 2024 r. do 14 maja 2024 r. Organy wskazały, że ww. podmiot wystąpił w dniu 5 marca 2024 r. (data wpływu wniosku) do Dyrektora Zarządu Zlewni o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 24 kwietnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja stała się ostateczna z dniem 15 maja 2024 r.Organ odwoławczy jednocześnie zauważył, że z przeprowadzonego postępowania wynika, iż powodem niewydania pozwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 roku nie była opieszałość Dyrektora Zarządu Zlewni (s. 7 decyzji).Dołączone do skargi akta sprawy administracyjnej zawierają dokumenty w sprawie wszczętego postępowania dotyczącego administracyjnej kary pieniężnej, jednak organ czyni ustalenia także na podstawie dokumentacji w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Te jednak nie zostały dołączone w pełnym zakresie do postępowania obecnie kontrolowanego, co czyni ustalenia organów dowolnymi (art. 80 k.p.a.). Są to bowiem dwa różne postępowania.Organ powinien czynić ustalenia na podstawie dokumentów zgromadzonych i przeanalizowanych w konkretnym postępowaniu i ewentualnie dołączyć do akt sprawy kopie (odpisy) innych dokumentów z odrębnych postępowań (nawet jeśli sam te postępowania prowadził). Sąd bowiem dokonuje kontroli całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w konkretnej sprawie (w zakresie prawidłowego zastosowania art. 80 k.p.a.), a nie w innych sprawach, które wykraczają poza zakres rozpoznania. Powoływanie się na dokumenty i okoliczności, które nie wynikają z akt postępowania oznacza dowolność ustaleń oraz brak możliwości rzetelnej kontroli ze strony Sądu."Przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. (...) wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 80, teza 6).Organ odwoławczy wskazywał, że "Procedura wydania pozwolenia wodnoprawnego trwa średnio od 30 do 60 dni, w zależności od kompletności dokumentacji, konieczności uzupełnień oraz ewentualnych konsultacji społecznych" (s. 7 decyzji). Są to ustalenia abstrakcyjne, odnoszące się do pewnej praktyki organu I instancji, a nie do konkretnego postępowania wszczętego wnioskiem przez Gminę.Przypomnieć jednocześnie należy, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) i jest to podstawowa zasada postępowania administracyjnego. Co więcej, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W przypadku zatem, gdy dokumenty (dowody) przedłożone przez stronę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, organ ten powinien niezwłocznie załatwić sprawę przez wydanie decyzji.Trudno zatem dociec z jakich powodów organ wodnoprawny nie zastosował się do powyższej regulacji, a decyzja została wydana dopiero w dniu 24 kwietnia 2024 r., a więc nawet z przekroczeniem miesięcznego terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy także nie wziął pod uwagę z jakim opóźnieniem wszczęto postępowanie od daty złożenia dokumentacji, czy była kompletna, czy trzeba było wzywać o jej uzupełnienie, itp. Tymczasem skutkami opóźnień w wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego obciąża się stronę, co miało wpływ na nałożoną karę administracyjną.Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących stosunkowy wpis od skargi (580 zł) i koszty zastępstwa procesowego (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2, 206 i art. 209 p.p.s.a.W świetle art. 206 p.p.s.a. "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu." Sąd przyznał od organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego Gminy w ograniczonym zakresie, bowiem skarga była podpisana przez Wójta, a profesjonalny pełnomocnik pojawił się w postępowaniu dopiero na etapie rozprawy. Przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście ilości podjętych czynności przez pełnomocnika i stopnia ich skomplikowania.Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.. "Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu." Sąd przyznał od organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego Gminy w ograniczonym zakresie, bowiem skarga była podpisana przez Wójta, a profesjonalny pełnomocnik pojawił się w postępowaniu dopiero na etapie rozprawy. Przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście ilości podjętych czynności przez pełnomocnika i stopnia ich skomplikowania.Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.