Wyrok - I GSK 313/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 1140/25 w sprawie ze skargi P. S.A. w C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 20 listopOddalono skargę kasacyjną. środki unijne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 1140/25 w sprawie ze skargi P. S.A. w C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 20 listop
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa wyborcza / protest wyborczy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
protest wyborczy
ważność wyboru Prezydenta RP
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Surmacz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 1140/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w C. (dalej zwanej: spółką albo skarżącą) na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Śląskiego (dalej także zwanego: organem) z 20 listopada 2025 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu, w punkcie:1) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny;2) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Śląskiego;3) zasądził od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącej 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a w każdym przypadku zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca i daty publikacji aktu prawnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej powoływanego jako: p.p.s.a.), zarzucono:I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:1) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (bez wskazania miejsca i daty publikacji aktu prawnego; dalej powoływanego jako: ustawa wdrożeniowa), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ nie rozpoznał sprawy co do istoty, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznał wszystkie dokumenty załączone do wniosku oraz sam wniosek, a ocena spełniania kryteriów wybór została przeprowadzona w oparciu o dokumentację projektową (Regulamin wyboru wniosków i załączniki do niego);2) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że organ dokonał oceny wniosku i spełniania kryteriów z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności, zawężające interpretując kryteria, podczas gdy sąd dokonał niedopuszczalnej rozszerzającej interpretacji kryteriów jak również rozszerzającej interpretacji wniosku i załączników do niego poprzez uznanie pewnych kwestii za "oczywiste", wynikające z prowadzonej przez wnioskodawcę działalności (jak np. masowość świadczenia planowanych e-usług w oderwaniu od pojęcia masowości, albo spełnienie kryterium zrównoważonych zasobów wodnych, mimo braku opisania celu przez wnioskodawcę ponieważ wnioskodawca "mógł nie zdawać sobie sprawy z konieczności zaznaczenia celu, gdy jego wpływ na ten cel jest oczywisty");3) art. 45 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 68 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i przeprowadzenie przez sąd własnej ponownej oceny merytorycznej wniosku, wejście w kompetencje KOP i organu, przyznanie wnioskodawcy dodatkowych punktów za spełnienie kryteriów, a tym samym przekroczenie granic kontroli sądowej, która sprowadzać powinna się jedynie do kontroli zgodności postępowania z prawem.II. Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (bez wskazania miejsca i daty publikacji aktu prawnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej powoływanego jako: KPA) w zw. z art. 59 i art. 72 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 59 ustawy wdrożeniowej, mimo że możliwość jego zastosowania w sprawie została wyłączona przepisami stanowiącymi lex specialis w stosunku do KPA, tj. art. 59 ustawy wdrożeniowej (do postępowania w zakresie wyboru projektów) oraz art. 72 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (w zakresie procedury odwoławczej);2) art. 45 i 54 ustawy wdrożeniowej poprzez przejęcie przez sąd kompetencji organu i komisji oceny projektów oraz dokonanie własnej samodzielnej oceny spełniania kryteriów przez wniosek z pominięciem dokumentacji w tym Regulaminu wyboru projektów, instrukcji wypełniania wniosku, treści samego wniosku i załączników do niego, dokonanie nieuprawnionej interpretacji rozszerzającej kryteriów oceny, powołanie się na oczywistość pewnych kwestii i brak konieczności uzasadniania przez wnioskodawcę celów środowiskowych, powołanie się na rzekomą niewiedzę wnioskodawcy co do istnienia celu lub konieczności jego opisu we wniosku (sprzecznie z zaakceptowaną przez wnioskodawcę dokumentacją projektową) oraz przyznanie punktów wnioskodawcy za spełnienie poszczególnych kryteriów;3) art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez niezasadne uznanie, że organ w procedurze odwoławczej dokonał błędnej weryfikacji oceny projektu, a także dokonanie przez sąd własnej samodzielnej oceny projektu w tym spełniania kryteriów merytorycznych oraz przyznanie wnioskodawcy punktów za spełnianie kryteriów.W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego powołano argumentację przemawiającą za jego uwzględnieniem.W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obydwie instancje.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Tak więc to autor skargi kasacyjnej odpowiada również za wszelkie wadliwości wniesionego środka zaskarżenia - o czym obszernie niżej.Przenosząc powyższe konstatacje na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają zarzuty I.3 i II.1 petitum skargi kasacyjnej; w każdym z nich wskazano po trzy przepisy zarzucając – odpowiednio – "jego błędną wykładnię" i "jego niewłaściwe zastosowanie". Sąd II instancji nie jest władny – z uwagi na możliwość popełnienia błędu w wyborze – ustalić, który z przepisów (z racji na użycie liczby pojedynczej - vide treść cudzysłowów) faktycznie został naruszony.Nie poddaje się ocenie także zarzut II.2, gdyż art. 45 i art. 54 ustawy wdrożeniowej posiadają szereg jednostek redakcyjnych, co wymaga precyzyjnego powołania przepisów stanowiących podstawę sformułowanego zarzutu. Na dodatek autor skargi kasacyjnej zarzuca pominięcie Regulaminu nie wskazując konkretnych regulacji, co Sądowi II instancji uniemożliwia sprawowanie funkcji kontrolnych w ramach tak wadliwie powołanych podstaw.Nie sposób też ustalić – z uwagi na brak precyzji zarzutu II.3 – kiedy ustawodawca w art. 68 ustawy wdrożeniowej stanowi o weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 wskazując określony termin, a w dalszej części przepisu określa możliwość ich przedłużenia - która z tych możliwości stanowiła podstawę do uznania, że "organ w procedurze odwoławczej dokonał błędnej weryfikacji oceny projektu", a także wadliwej – ze strony Sądu I instancji - oceny projektu w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych w powiązaniu z przyznaniem punktów za ich spełnienie. Jeżeli weźmie się pod uwagę, że powołany przepis określa składowe protestu ("4.wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; 5. wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem"), to wskazany przepis nie zakazuje Sądowi I instancji wyrażenia krytycznego stanowiska w zakresie przyjętej oceny projektu i adekwatnej punktacji. Pamiętać bowiem należy, że powołany przepis nie stanowi o jakimkolwiek ograniczeniu kontroli Sądu I instancji; przyjęcie koncepcji skarżącego kasacyjnie oznaczałoby – w praktyce – wprowadzenie faktycznego zakazu wkraczania w tę sferę w ramach postępowania sądowoadministracyjnego (arg. ex reductio ad absurdum), czego ustawodawca nie zakazał.Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej gdyż powołanie się w nich na błędną wykładnię treści art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który ma zdecydowanie charakter ogólny (brzmi on następująco: "Właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny"), bez powiązania z dalszymi szczegółowymi regulacjami pomieszczonymi w ustawie wdrożeniowej, pozwalającymi przyjąć, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy do oceny poszczególnych naruszeń praw, o których mowa w treści stawianych zarzutów, jest nieprawidłowe. Jest oczywiste, że konkretyzacji obowiązków wynikających z treści art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należy poszukiwać dodatkowo w treści jej szczegółowych regulacji, czego – konstruując oba zarzuty - zdecydowanie zabrakło.Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..