Wyrok - II SA/Kr 197/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.92.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężOddalono skargę. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.92.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pienięż
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Jacek Bursa
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZ w Ż. PGW WP") decyzją z dnia 26 marca 2025 r., KN.ZUT.477.17.2025.PG, nałożył na podmiot Gminę W. administracyjną karę pieniężną za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w kwocie [...]zł.Od powyższej decyzji odwołał się ukarany, zarzucając naruszenie art. 189f § 1 pkt 1,2 i 3 KPA oraz art.189d pkt 1-7 KPA, w zw. z art. 472c ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm. Prawa wodnego) i art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, gdyż pomimo przedstawienia wywodów w tym zakresie, organ nienależycie zważył podstawy do zastosowania możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w zamian tego przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 189f § 2 i 3 KPA, skoro spełnia to cele nałożenia kary. Na skutek tego organ błędnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Gminę W. i karę tę nałożył. Ponadto organ błędnie wskazał, że do kary nie znajdzie zastosowania miarkowanie wysokości kary umownej, o którym mowa w art. 189d pkt 1-7 KPA i karę tę nałożył w pełnej wysokości.Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia 17 grudnia 2025 r., znak K.RUT.477.92.2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 1, pkt 2 i ust. 2 oraz art. 472c Prawa wodnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, iż analiza akt administracyjnych wskazuje na to, że strona nie posiadała ważnego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, z ul. K., Z., T. oraz Ż. i W. do rzeki C. za okres I kwartału 2024 r. Z danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Wadowickiego decyzją z dnia 25 maja 2010r, znak: WSR-62230/53/2010, wynika, że wygasło ono w kwietniu 2020 r. Podmiot złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia, dopiero w dniu 7 kwietnia 2025 roku, a więc pięć lat po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Występując o wydanie pozwolenia już po wygaśnięciu poprzedniego tj. po upływie okresu na który było wydane, strona powinna się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania. Gmina W. jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinien dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy. Zastrzeżenia strony odnośnie, niewyrażenia przez organ l instancji zgody na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie są zasadne. Przyjęcie, że podmiot świadomie, długotrwale i z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a sposób postępowania budzi uzasadnioną wątpliwość co do chęci szybkiego uregulowania przedmiotowej sytuacji w latach 2020-2024 oraz uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego wynika z ustalonego stanu faktycznego. Strona nie dostarczyła żadnych dowodów na to, że podejmowała w tym okresie udokumentowane i skuteczne działania związane z uregulowaniem swojego stanu prawnego w zakresie korzystania z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Strona korzystała z istniejących w tym okresie uregulowań, które nie nakładały na użytkowników wód korzystających z usługi wodnej - odprowadzania do wód - wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - opłaty podwyższonej.Na żadnym etapie prowadzonych dotychczas postępowań wyjaśniających, strona nie dostarczyła dowodów na podjęcie działań wskazujących na chęć uregulowanie przedmiotowej sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia w dniu 30 kwietnia 2020 roku, na pozyskanie w tym czasie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli strona nie dostarcza organowi dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść, to trudno takie działanie strony nazwać lojalnym współdziałaniem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i przyjąć, że strona podejmowała wszystkie działania z zachowaniem należytej staranności. Samo zainicjowanie procedury związanej ze zleceniem wykonania operatu wodnoprawnego oraz złożenie przez stronę wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w kwietniu 2025 roku na potrzeby postępowania administracyjnego związanego z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, po wygaśnięciu posiadanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, nie spełnia tych przesłanek.Analizując stan faktyczny prowadzonej sprawy organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Pozwolenie wodnoprawne strony wygasło w dniu 30 kwietnia 2020 r. Strona chcąc uzyskać nowe pozwolenie wodnoprawne lub uzyskać przedłużenie okresu obowiązywania posiadanego już pozwolenia wodnoprawnego winna była podjąć działania na przełomie roku 2019/2020 czego nie uczyniła. A pomimo tego nie podjęła żadnych działań w celu wykorzystania uproszczonej ścieżki z art. 414 ustawy Prawo wodne, który to dawał stronie postępowania możliwość złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie posiadanego operatu wodnoprawnego. Strona nie udokumentowała też jakichkolwiek działań podejmowanych w tamtym okresie, gdyby nie było możliwe skorzystanie z art. 414 ustawy Prawo wodne i zachodziła konieczność pozyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego wraz z niezbędną do tego celu dokumentacją. A to podmiot zainteresowany skorzystaniem z zapisów zawartych w art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wykazania związku przyczynowo skutkowego pomiędzy wystąpieniem zdarzenia "siły wyższej", a niewykonaniem swojego zobowiązania. Strona winna przy tym wykazać, że podjęła wszelkie możliwe środki, które miały na celu zapobieżenie skutkom siły wyższej, lecz z uwagi na nadzwyczajny charakter tego zdarzenia nie była w stanie im zapobiec. Strona nie wykazała, że podejmowała jakiekolwiek działania w tym zakresie w okresie trwania pandemii. Strona miała już wtedy świadomość tego, jak pandemia i związane z nią ograniczenia wpływają na realizację zadań podejmowanych przez podmioty w obrocie gospodarczym, a zwłaszcza na ich terminowe wykonanie, w związku z powyższym mogła, a nawet powinna była dostosować podejmowane przez siebie działania do realiów obrotu gospodarczego istniejącego w okresie pandemii.Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący. Pozwolenie wodnoprawne stanowi bowiem instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym ustala się bowiem istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych, jak również zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania zanieczyszczeń do wód podziemnych. W rozpoznawanej sprawie stopień naruszenia prawa należy uznać za większy niż znikomy. Między innymi również ze względu na jego długotrwałość, poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne. Brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych spływających w miejscowości K., ul. K. G. P., [...] do potoku B. , powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany, zarówno pod kątem jakościowym, jak i ilościowym. Co w przypadku wielu podmiotów działających na obszarze dorzecza Wisły, w tym samym okresie i w sposób podobny jak strona tj. korzystających z usług wodnych bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego (co miało miejsce), uniemożliwia wręcz właściwe zarządzanie zasobami wodnymi w celu efektywnej ochrony tych zasobów przed zanieczyszczeniami, niewłaściwą lub nadmierną ich eksploatacją podmiotom do tego powołanym.Wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Wody opadowe odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, w tym dla wód powierzchniowych, do których są odprowadzane. W wodach opadowych odprowadzanych z powierzchni uszczelnionych, oprócz zawiesin (cząstek stałych) oraz substancji ropopochodnych, znajdują się również m.in. WWA (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne), metale ciężkie czy mikroplastik. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 300) za jedno z głównych źródeł presji chemicznej uznano odpływ miejski (wody opadowe). Powyższe oznacza, iż odprowadzanie wód opadowych we wskazanym obszarze powinno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych ograniczających ilość zanieczyszczeń, czemu właśnie służyć mają warunki i zobowiązania nakładane na korzystających z usług wodnych w pozwoleniach wodnoprawnych. Zauważyć należy również, iż cele środowiskowe określone w planach gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy osiąga się między innymi poprzez wdrażanie działań ukierunkowanych na stopniową eliminację źródeł zanieczyszczeń powodujących presję na stan chemiczny. Dopiero zatem, na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zaakceptowany zostanie (lub też nie) dobór zaproponowanego we wniosku rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Natomiast w sytuacji braku urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, gdy wody opadowe są odprowadzane bezpośrednio do odbiornika, uwzględniony zostaje w nowym pozwoleniu wodnoprawnym ich wpływ na zlewnię oraz określone zostają warunki brzegowe udzielonego pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Nie można również każdego złożonego odwołania strony rozpatrywać w oderwaniu od warunków makro w ochronie środowiska. Ilości podmiotów naruszających w tym samym okresie prawo w zakresie podobnym jak podmiot, czy jak w przypadku strony składającej odwołanie z zakresu naruszenia prawa dokonanego przez nią. A w tym przypadku, mówimy o korzystaniu z usług wodnych bez posiadania więcej niż jednego pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zatem uznać, że nawet jeśli prowadzone przez stronę odprowadzanie wód opadowych odbywało się - w czasie, kiedy strona nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego -w identyczny sposób jak miało to miejsce w czasie obowiązywania poprzedniego pozwolenia wydanego dla strony, to nadal będzie się tak odbywać niezależnie od wydania pozwolenia w przyszłości. Bowiem to dopiero uzyskane przez korzystającego z usługi wodnej pozwolenia wodnoprawnego reguluje zarówno samą możliwość odprowadzania wód opadowych do wód, jak i szczegółowe zastosowanie odpowiedniego rodzaju urządzeń do tego służących, czy sposób ich użytkowania. Temu między innymi służy prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania stronie nowego pozwolenia wodnoprawnego i związane z tym ustalenia, ile dany odbiornik jest w stanie przyjąć odprowadzanych wód bez szkody dla środowiska i otoczenia. Nadto podkreślić należy, iż samo składanie oświadczeń przez stronę, jak i rozpoczęcie procedury pozyskania dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza domniemanej zgody organu na korzystanie z usług wodnych, a tym samym nie powoduje zaprzestania naruszenia prawa polegającego na tym korzystaniu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zatem stawiać znaku równości dla sytuacji odmiennych z punktu widzenia prawa, l traktować czynności związanych z korzystaniem z usług wodnych przez innych użytkowników działających zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, tak samo jak działania strony w zakresie korzystania z usług wodnych bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego czyli działania z naruszeniem istniejących przepisów prawa. Byłoby to legitymizowanie postępowania strony i jej działań jako równych pod względem tego kryterium i wynikających z niego konsekwencji.Podjęcie działań przez stronę, mających na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego prawie cztery lata po wygaśnięciu posiadanego przez stronę pozwolenia nie może być uznane za działanie z zachowaniem należytej staranności. Podkreślić również należy, że to przede wszystkim zaniedbania strony i nie złożenie wniosku we wcześniejszym terminie miało decydujący wpływ na zaistniałą sytuację (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.12.2011 r., II OPS 2/11).Stwierdzenie strony zawarte w uzasadnieniu odwołania, że odwołujący sam (tj. dobrowolnie) składał - za okres, w którym nie posiadał pozwolenia wodnoprawnego oświadczenia stanowiące podstawę naliczenia opłaty zmiennej i regulował wynikające z tego tytułu należności nie jest zgodne z istniejącymi przepisami prawa. Złożenie przez stronę "Oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne" wynika z istniejących uregulowań prawnych. W związku z powyższym nie oznacza to, że podmiot korzystający z usług wodnych nawet bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego robi to dobrowolnieStrona złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 7 kwietnia 2025 roku, a więc po upływie około pięciu lat po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Występując o wydanie pozwolenia już po wygaśnięciu poprzedniego tj. po upływie okresu na który było wydane, strona powinna się liczyć z negatywnymi skutkami takiego działania. Skarżąca jako podmiot realizujący zadania publiczne na podstawie przepisów prawa powinien dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, co pozwoliłoby na szybkie załatwienie sprawy.Strona od II kwartału 2020 r. przedkłada Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ż. "Oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast" zgodnie z art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne. W przesłanych oświadczeniach podmiot wykazywał, iż dokonuje odprowadzania do wód - wód opadowych ze wskazaniem ich ilości w danym kwartale i zakresie ich retencjonowania z terenów uszczelnionych bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. w okresie od 2020 - 2024 roku ustalał wysokość opłaty zmiennej. W związku z brakiem ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie mogła być ustalona w latach 2021-2024 oraz naliczona opłata stała zgodnie z przepisami art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że regulowała wszystkie należności przypadające na podmiot z tytułu korzystania z usług wodnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne.Przyjęcie, że podmiot świadomie, długotrwale i z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a sposób postępowania budzi uzasadnioną wątpliwość co do chęci szybkiego uregulowania przedmiotowej sytuacji w latach 2020 - 2024 oraz uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego wynika z ustalonego stanu faktycznego. Strona nie dostarczyła żadnych dowodów na to, że podejmowała w tym okresie działania związane z uregulowaniem swojego stanu prawnego w zakresie korzystania z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Strona korzystała z istniejących w tym okresie uregulowań, które nie nakładały na użytkowników wód korzystających z usługi wodnej - odprowadzania do wód - wód opadowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - opłaty podwyższonej.Na żadnym etapie prowadzonych dotychczas postępowań wyjaśniających, strona nie dostarczyła dowodów na podjęcie działań wskazujących na chęć uregulowanie przedmiotowej sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia w dniu 30 kwietnia 2020 roku, a następnie w latach 2020-2024 na pozyskanie w tym czasie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli strona nie dostarcza organowi dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy na jej korzyść, to trudno takie działanie strony nazwać lojalnym współdziałaniem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i przyjąć, że strona podejmowała wszystkie działania z zachowaniem należytej staranności. Samo zainicjowanie procedury związanej z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, w tym przypadku po pięciu latach po wygaśnięciu posiadanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, nie spełnia tych przesłanek.Aby zadośćuczynić terminom i spełnić warunki zapisane w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, strona winna była złożyć wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia na przełomie 2019/2020r.Odnosząc się do zarzutów strony, że organ l instancji winien był zastosować art. 189f § 1 pkt 1 Kpa i odstąpić od nałożenia kary administracyjnej pieniężnej, z uwagi na fakt, że waga naruszenia prawa była znikoma, a to stanowiło według strony przesłankę do zastosowania powyższego artykułu, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony. Dodatkowo potwierdzeniem powyższego jest fakt, że naruszenie prawa przez stronę było zdarzeniem ciągłym i długotrwałym, a nie działaniem krótkotrwałym i incydentalnym. Dodatkowo naruszenie to, w przypadku strony, odnosi się do więcej niż jednego przypadku korzystania przez podmiot z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN - incydentalny oznacza: Jednostkowy, zdarzający się bardzo rzadko, mający matę znaczenie, mający znaczenie uboczne w sporze, będący dziełem przypadku". Działania strony nie wpisują się w żaden z w/w zakresów powyższej definicji. Nie były dziełem przypadku, lecz wcześniejszych zaniedbań. Nie mają małego i ubocznego znaczenia w zaistniałym sporze, ponieważ wiążą się z nieprzestrzeganiem przez stronę istniejącego stanu prawnego do czego jako organ administracji publicznej jest zobowiązany. Ponieważ stwierdzony stan faktyczny trwał od maja 2020 roku do końca 2024 roku, nie sposób podważyć ustaleń organu l instancji, iż są to działania ciągłe i długotrwałe.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła odwołująca zarzucając naruszenie:1. art. 15 KPA - poprzez brak dwuinstancyjności postępowania w sprawie, albowiem pomimo zobowiązania do przeprowadzenia merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne; skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu; istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, podczas gdy organ II instancji nie poprzedził wydanej decyzji przeprowadzeniem postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, lecz praktycznie powielił argumentację organu I instancji, zawartej w uzasadnieniu decyzji;2. art. 7, art 77 § 1 i art. 80 KPA, poprzez błędne (niekompletne) ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy na potrzeby oceny przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności)3. art. 189f § 1 pkt 1,2 i 3 k.p.a. oraz art. 189d pkt 1-7 k.p.a., w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego I art. 472aa ust.l pkt 2 Prawa wodnego, poprzez błędne nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy na potrzeby oceny przesłanki "wagi naruszenia prawa" (istotności) i błędne uznanie, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż pomimo przedstawienia wywodów w tym zakresie, organ II instancji w zasadzie analogicznie do organu I instancji nienależycie zważył podstawy do zastosowania możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w zamian tego przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 189f §2 i 3 KPA, skoro spełnia to cele nałożenia kary. Na skutek tego organ II instancji błędnie stwierdził, praktycznie powielając argumentację Organu I instancji, że nie zachodziły podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Gminę W. błędnie także nie wziął pod uwagę możliwości miarkowania wysokości kary, o którym mowa w art. 189d pkt 1-7 KPA, gdzie karę tę organ I instancji nałożył w pełnej wysokości.Wg skarżącej naruszenie, którego dotyczy decyzja o karze pieniężnej, należy zakwalifikować niewątpliwie jako naruszenie o wadze znikomej. Do ujawnienia nieaktualności pozwolenia wodnoprawnego doszło wtoku postępowań, wszczętych przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ż. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego za 2024 r.- co miało miejsce w roku 2025, a wówczas Gmina W. niezwłocznie przystąpiła do procesu uzyskiwania nowego pozwolenia wodnoprawnego- czego organ II instancji nie wziął pod uwagę, przypisując Gminie konieczność brania pod uwagę zmiany z momentem publikacji ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, która obejmowała art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Jest to zbyt restrykcyjne podejście, biorąc pod uwagę, że odprowadzenie wód opadowych i roztopowych jest jedynie marginalną z punktu widzenia Gminy sprawą, a sam organ, pomimo, że stosuje przede wszystkim ustawę Prawo wodne i jest to jego główne zadanie, nie zwrócił uwagi przy ustalaniu wysokości opłaty dla Gminy za 2024r. Organ II instancji nie wyciągnął z powyższego faktu żadnych wniosków, jak również nie dokonał oceny, że z faktu składania corocznych oświadczeń dla celu ustalenia opłaty i ponoszenia tych opłat wynika w sposób oczywisty, że Gmina W. nie miała na celu korzystania z wód bez pozwolenia. To powinno mieć wpływ na ocenę znikomego charakteru naruszenia prawa.W okolicznościach tej konkretnej sprawy istotne znaczenie ma jednak nie tylko i nie przede wszystkim to, że - bezspornie - miało miejsce korzystanie z usługi wodnej bez aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, ale to, że opłata została uprzednio przez Skarżącego uiszczona oraz za jaki okres i w jakim stanie prawnym wymierzana jest kara pieniężna na podstawie art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2024 r. Wprowadzono w nim kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec braku przepisów intertemporalnych i zasady niedziałania prawa wstecz, w szczególności zakazu wstecznego działania norm o charakterze sankcyjnym, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od 1 stycznia 2024 r. Oznacza to w sprawie niniejszej, że ustalając czy wystąpiła przesłanka "znikomości naruszenia prawa" organ może brać pod uwagę tylko ten okres nieposiadania przez skarżącego naruszenia prawa, który przypadał po 1 stycznia 2024 r.Nadto w okresie od 30.04.2020r. do okresu, za który nałożono karę, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, zasoby wodne czy osoby trzecie, a opłaty były ponoszone- organ je przyjmował i nie podlegają one zwrotowi. Organ nie wziął pod uwagę, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje w okresie opadów atmosferycznych niezmiennie od momentuwybudowania urządzenia wodnego i nie wpływa tak istotnie na środowisko jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Brak przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie wyrządził zatem, zdaniem skarżącego, żadnych szkód dla środowiska.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.W sprawie nie było sporne, że zmaterializowały się przesłanki, wynikające z art. 472aa ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne tj., że skarżący podlega administracyjnej karze pieniężnej ponieważ korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Nadto nie było kwestionowane, iż co do odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca wprost wskazał podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej, która stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.Natomiast istotne było, w świetle zarzutów odnoszących się tylko do braku odstąpienia przez organ od nałożenia spornej kary, iż skarżący nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, z ul. K., Z., T. oraz Ż. i W. do rzeki C. za okres I kwartału 2024 r., gdyż sam potwierdził, że pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę Wadowickiego decyzją z dnia 25 maja 2010r, znak: WSR-62230/53/2010, wygasło 30 kwietnia 2020 r., a ukarany podmiot złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia, dopiero w dniu 7 kwietnia 2025 roku, a więc prawie pięć lat po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika też ze zgromadzonych dowodów, skarżący, świadomy był przy tym upływu terminu ważności pozwolenia nie skorzystał z możliwości jaką daje art. 414 Prawa wodnego i nie składał w wymaganym terminie wniosku do PGW Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, a zatem powinien był liczyć się z negatywnymi skutkami takiego działania.W tym też kontekście należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z dyspozycją art. 472c ust. 3 Prawa wodnego do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1 przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie. Zatem odnosząc się do zarzutu braku rozważenia okoliczności wynikających z art. 189f § 1 kpa, w ocenie Sądu, skarżony dokonał wystarczająco szerokiej oceny przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ocena ta dała podstawę do stwierdzenia, że takie okoliczności nie zachodzą. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f kpa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musiałaby być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki musiałyby zostać spełnione łącznie (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 30 listopada 2022r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19).Organ do obu tych okoliczności odniósł się w swojej decyzji, zasadnie wskazując, iż waga naruszenia polegająca na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez okres prawie 5 lat nie mogła być uznana za znikoma. Przeciwnie, ciężar gatunkowy naruszenia jest w związku z tym znaczący. Działania było więc ciągłe i długotrwałe. Pozwolenie wodnoprawne stanowi bowiem instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych, jak również zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania zanieczyszczeń do wód podziemnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie "waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 KPA musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 roku, sygn. II GSK 9/22). Argumentacja o tym, że w tak długim okresie od 30.04.2020r. do okresu, za który nałożono karę, nie stwierdzono wystąpienia szkodliwych skutków mających wpływ na środowisko, i nie wyrządzeniu zdaniem skarżącego, żadnych szkód dla środowiska, jest także wyrazem braku dbałości o ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych. Nie można też zasłaniać się argumentacją o marginalności działania z punktu widzenia gminy wielu innych zadań. Skoro zatem w kontrolowanej sprawie skarżący w sposób świadomy, długotrwale korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to wyklucza to możliwość uznania takiego działania za znikome naruszenie przepisów prawa. Przedmiotowe naruszenia polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowią poważne uchybienie, biorąc pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Naruszenie dotyczy także nieuregulowanego prawnie odprowadzania wód opadowych i roztopowych dlatego też nie sposób uznać, że stwierdzone naruszenie ma charakter znikomy. Nadto w sprawie nie można pominąć, iż celem sankcji jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód, w efekcie zaś zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Zatem wbrew argumentacji zawartej w skardze istotne znaczenie nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Niezbędne jest nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). W tym kontekście bezzasadna jest argumentacja ukaranego, iż do ujawnienia nieaktualności pozwolenia wodnoprawnego doszło dopiero w roku 2025. Skoro system prawa wymaga dla podejmowania określonych działań zgody wodnoprawnej (w tym wypadku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego), to świadome i długotrwałe lekceważenie tego obowiązku, biorąc dodatkowo pod uwagę także skalę tego naruszenia, stanowi naruszenie dobra chronionego, które z pewnością nie powinno być kwalifikowane jako znikome. Skarżąca Gmina zobowiązana jest w ramach obowiązków ustawowych i statutowych do dbania o środowisko, zatem tym bardziej nie powinna długotrwale dopuszczać się działań nielegalnych, a zatem monitorować samodzielnie czy zachowuje nałożone na nią obowiązki w zakresie ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Gmina działa jako profesjonalista (który w ramach swych własnych kompetencji stosuje prawo i władztwo administracyjne oraz czuwa nad legalnością w zakresie powierzonych kompetencji). Wymierzenie kary w omawianym przypadku jest niezbędne z uwagi na prewencję indywidualną i ogólną. Gdyby Gmina swoje działania opierała o racjonalne planowanie, to przed końcem obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego powinna mieć już przygotowaną niezbędną dokumentację, tak aby legalnie realizować swoje zadania. Składanie corocznych oświadczeń dla celu ustalenia opłaty i ponoszenia dodatkowych opłat nie oznacza znikomego charakteru naruszenia prawa.Wobec tego niezasadny jest zarzut braku dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji odniósł się szczegółowo do istoty sporu, a więc kwestii odstąpienia od nałożenia kary. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego czy kwestii dowodowej nie budzi wątpliwości – sporna była kwestia znikomości czy wagi naruszenia prawa (istotności) podnoszonej w odwołaniu, co zostało zbadane i ocenione w sposób obiektywny, także przez organ odwoławczy. Organ ten odniósł się szczegółowo do argumentów strony oraz aspektów prawnych. Ocena, że powielił argumentację organu I instancji, nie może więc oznaczać, że naruszono zasadę dwuinstancyjności.Niezasadny jest zarzut braku miarkowania wysokości kary. Zgodnie z dyspozycją art. 472c ust. 3 Prawa wodnego do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1 przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie. Zarzut niezastosowania art. 189d kpa nie może więc odnieść skutku. Uszło uwadze strony skarżącej, że z art. 189a ust. 2 KPA wynika zasada zgodnie z którą gdy ustawodawca określił sposób ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej wprost w przepisach ustawy szczegółowej, nie pozostawił organowi w tym zakresie luzu decyzyjnego - stosuje on sposób wyliczenia przewidziany przez ustawodawcę wprzepisach szczególnych.Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a..