Wyrok - II SA/Kr 35/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 27 marca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. P., A. P. i A. P. na uchwałę Nr 773/LXXVII/2024 Rady Miejskiej w Myślenicach z 12 lutego 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Głogoczów w jej granicach administracyjnych I. stwierStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Planowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. P., A. P. i A. P. na uchwałę Nr 773/LXXVII/2024 Rady Miejskiej w Myślenicach z 12 lutego 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Głogoczów w jej granicach administracyjnych I. stwier
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Jacek Bursa
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
UZASADNIENIE
W dniu 12 lutego 2024 r. Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę nr 773/LXXVII/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Głogoczów w jej granicach administracyjnych. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w związku art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688).Pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. J. P., A. P. oraz A. P.1 wnieśli skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach w części dotyczącej nieruchomości gruntowych, stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G. , gmina M.. Uchwale w zaskarżonej części skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa, które w sposób bezpośredni, realny i aktualny naruszyło ich interes prawny w szczególności:1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej jako: "ustawa zmieniająca"), stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób rażąco i fundamentalnie sprzeczny z wiążącymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice, polegające na zmianie przeznaczenia gruntów skarżących z terenów zabudowy jednorodzinnej (symbol M3 w Studium) na tereny zieleni naturalnej z całkowitym zakazem zabudowy (symbol ZR w MPZP).2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiące naruszenie prawa materialnego przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, poprzez nieproporcjonalną i nieuzasadnioną nadrzędnym interesem publicznym ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżących, polegającą na arbitralnym pozbawieniu ich nieruchomości wartości i funkcji budowlanej, przewidzianej w nadrzędnym akcie polityki przestrzennej gminy (Studium).3) § 13 pkt 6 w zw. z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), stanowiące naruszenie przepisów techniczno-legislacyjnych, poprzez zastosowanie w części tekstowej i graficznej uchwały nieprawidłowego oznaczenia literowego "ZR" dla przeznaczenia terenu jako "tereny zieleni naturalnej", podczas gdy obowiązujące przepisy wymagają dla tego przeznaczenia stosowania symbolu "ZN".W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], położonych w G. , gmina M. , dla której Sad Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...] Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała w sposób władczy i bezpośredni, ukształtowała sposób wykonywania przysługującego im prawa własności, wprowadzając ograniczenia w możliwości zagospodarowania tych nieruchomości.Jako kluczową dla sprawy skarżący wskazali sprzeczność pomiędzy ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nadrzędnym wobec niego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice. Zgodnie z ustaleniami Studium (zatwierdzonego uchwałą Nr 407/LVlII/2010 ze zm.), części działek nr [...] i [...] znajdowały się w terenach oznaczonych symbolem M3 - tereny zabudowy jednorodzinnej, zaliczonych do strefy urbanizacji i wprost zdefiniowanych jako "tereny sąsiadujące i predysponowane dla lokalizacji tego typu zabudowy". Oznacza to, że nadrzędny akt polityki przestrzennej gminy przewidywał dla tych gruntów funkcję rozwojową i inwestycyjną. Tymczasem zaskarżona uchwała niemal w całości objęła te same grunty symbolem ZR - tereny zieleni naturalnej, wprowadzając w § 25 ust. 1 kategoryczny zakaz realizacji nowej zabudowy. W ten sposób skarżący zostali pozbawieni możliwości realizacji uprawnień właścicielskich (zabudowy nieruchomości) w sposób zgodny z kierunkami wyznaczonymi przez samą gminę w akcie nadrzędnym. Zdaniem skarżących, takie działanie organu gminy w sposób bezpośredni, realny i aktualny narusza ich interes prawny, wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo do korzystania z rzeczy. Ograniczenie tego prawa poprzez ustalenia planu miejscowego stanowi podstawę legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.W dalszej części skargi skarżący wskazali, że ww. działki gruntu objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym znajdują się głównie w terenach oznaczonych jako ZR, tj. tereny zieleni naturalnej. Jedynie niewielka część działki nr [...] (obręb G. objęta jest terenem 70MN, tj. tereny zabudowy jednorodzinnej i jest to część nienadająca się do samodzielnej zabudowy przy uwzględnieniu parametrów technicznych dla zabudowy budynkowej przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z § 25 Planu miejscowego - tereny zieleni naturalnej (ZR) pełnią rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Tereny zieleni naturalnej obejmują obszary stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo lasów, zadrzewień i obszary użytkowane rolniczo - łąki, pastwiska oraz tereny odłogowane i nieużytki. Na terenach tych obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zieleni naturalnej, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ustala się możliwość lokalizacji: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok i stanowisk postojowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i szlaków turystycznych; 3) zalesień i zadrzewień.Natomiast zgodnie ze Studium, zatwierdzonego uchwałą Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 31 maja 2010 r. ze zmianami (w tym ze zmianą wprowadzoną uchwałą Nr 340/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice) działki posiadają następujące funkcje: 1) działka nr [...] obręb G.: częściowo funkcja ZR – zieleni nieurządzonej, a częściowo M3 zabudowy jednorodzinnej, 2) działka nr [...], obręb G.: w całości funkcja ZR - zieleni nieurządzonej, 3) działka nr [...], obręb G.: częściowo funkcja ZR zieleni nieurządzonej, a częściowo funkcja M3 zabudowy jednorodzinnej. Skarżący stwierdzili, że całość terenu przeznaczonego w Studium pod zabudowę jednorodzinną, będącego w ich dyspozycji wynosi ok. 0,4 ha i w pełni nadaje się do zagospodarowania przy uwzględnieniu parametrów zabudowy określonych w przepisach Prawa budowlanego.Skarżący wyjaśnili, że tereny M3 znajdują się w Strefie urbanizacji tereny zabudowy mieszkaniowej o przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej wiejskiej (M3), które obejmują istniejącą zabudowę zagrodową, jednorodzinną, mieszkaniowo usługową oraz istniejące enklawy zabudowy letniskowej oraz tereny sąsiadujące i predysponowane dla lokalizacji tego typu zabudowy położone w strefie urbanizacji w sołectwach: B., B.1, D., G., J., K., Ł., P., P.1, T., Z. i Z.1 oraz pozostałą część wsi B., pozostałą część wsi J. oraz pozostałą część wsi O.. W terenach zabudowy M3 dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy usługowej realizowanej w obiektach mieszkaniowych lub jako obiekty wolnostojące. Dopuszcza się także możliwość realizacji pensjonatów i obiektów usług agroturystycznych. Ponadto w terenach M3 posiadających szczególne walory krajobrazowe dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej. W terenach zabudowy wiejskiej istnieje również możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej obejmującej np. zabudowę zbiorową, ale zamierzenia te muszą zostać szczegółowo ustalone przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Uzasadniając zarzut sprzeczności z ustaleniami Studium skarżący podnieśli, że organ gminy był bezwzględnie związany ustaleniami obowiązującego Studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, mimo że formalnie Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego. Kwestia ta nie podlegała jednak nigdy zasadniczym wątpliwościom w judykaturze, mimo zaznaczenia się postulatów de lege ferenda. Oznacza to, że plan miejscowy nie może być sprzeczny ze studium, a jego rolą jest doprecyzowanie i uszczegółowienie polityki przestrzennej, a nie jej tworzenie wbrew studium. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie doszło do jawnego pogwałcenia tej zasady. Zmiana przeznaczenia terenu z funkcji mieszkaniowej (M3 w Studium) na tereny zieleni z zakazem zabudowy (ZR w MPZP) nie jest bowiem dopuszczalnym uszczegółowieniem, lecz całkowitym zaprzeczeniem kierunkom rozwoju wyznaczonym w akcie nadrzędnym. Taka sprzeczność jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie kwalifikowana jako istotne naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego, co stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Ustalenie zatem w planie miejscowym przeznaczenia terenu w sposób odmienny od rozwiązań przyjętych w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego zapisy odbiegają od treści studium rażąco narusza porządek prawny. Zgodnie ze Studium skarżący mieli prawo nie tylko do zachowania istniejące zabudowy na własnej nieruchomości, ale również do nowej zabudowy usługowej, agroturystycznej, rezydencjalnej, a nawet - po doszczegółowieniu zasad w planie miejscowym - wielorodzinnej. Żadna z tych funkcji nie została utrzymana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.W uzasadnieniu zarzutu przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie prawa własności skarżący podnieśli, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy jest najbardziej drastyczną formą ingerencji w prawo własności. Ich zdaniem, taki środek może być uznany za dopuszczalny jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy jest to absolutnie konieczne dla ochrony nadrzędnego interesu publicznego, a celu tego nie można osiągnąć w sposób mniej dolegliwy dla właściciela. W niniejszej sprawie organ gminy nie wykazał jednak, według skarżących, istnienia takich wyjątkowych okoliczności. Ewentualne uwarunkowania, takie jak bliskość cieku wodnego czy linii energetycznej, mogłyby co najwyżej uzasadniać wprowadzenie szczegółowych warunków zabudowy, a nie jej całkowity zakaz na tak znacznym obszarze. W ocenie skarżących, działanie Rady Miejskiej stanowi zatem nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję w ich prawo własności, wykraczającą poza granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Arbitralność tego działania jest tym bardziej rażąca, że stoi ono w jawnej sprzeczności z własną, uprzednio zadeklarowaną przez gminę polityką przestrzenną wyrażoną w Studium. Narusza to więc nie tylko prawo własności, ale również zasadę zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, podważając ich uzasadnione oczekiwania co do możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z długofalową wizją rozwoju gminy.Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów techniczno - legislacyjnych skarżący wskazali, że w tekście uchwały oraz na jej załączniku graficznym zastosowano oznaczenie "ZR" dla terenów zieleni naturalnej. Tymczasem załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określający standardy i sposób zapisu ustaleń planu, dla tej kategorii terenów przewiduje symbol "ZN". Choć uchybienie to może być uznane za nieistotne, to w opinii skarżących wpisuje się ono w szerszy obraz procedury planistycznej prowadzonej z niedochowaniem należytej staranności i poszanowania dla obowiązujących norm prawnych. Stanowi ono więc dodatkowy argument potwierdzający wadliwość zaskarżonej uchwały i jest symptomem ogólnego braku dbałości organu gminy o legalność i poprawność legislacyjną podejmowanych działań.W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wniósł o jej oddalenie wskazując, że prace nad przedmiotowym planem trwały przez niemal 8 lat, uchwała intencyjna nr 177/XXIII/2016 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 24 czerwca 2016 r. została zwieńczona uchwaleniem planu w dniu 12 lutego 2024 r. W tym czasie skarżący nie uczestniczyli w procedurze planistycznej - nie złożyli wniosku do planu, jak również na etapie publicznego wglądu do planu do organu nie wpłynęły uwagi (procedura konsultowania z mieszkańcami była prowadzona czterokrotnie od 2022 r. do momentu uchwalenia). Co istotne w obowiązującym od 2003 r. poprzednim planie przedmiotowy teren znajdował się tylko w niewielkiej części w terenie budowlanym a plan uchwalony w 2024 r. utrwalał poprzedni stan planistyczny. Organ stwierdził zatem, że skarżący przez wiele lat nie interesowali się kwestiami planistycznymi przedmiotowego terenu.W następnej kolejności Burmistrz wyjaśnił, że władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem i obowiązkiem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Celem planowania przestrzennego jako podstawowego instrumentu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest zapewnienie ładu przestrzennego i ochrony innych wartości, w szczególności tych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z istoty swojej oznacza to możliwość, a w określonych sytuacjach potrzebę ograniczenia prawa prywatnej własności nieruchomości gruntowych, ewentualnie także własności nieruchomości budynkowych posadowionych na gruncie. Ograniczenie takie, dokonywane w interesie publicznym w jego ogólnym rozumieniu, jest zadaniem właściwych organów władzy publicznej - przede wszystkim ustawodawcy jako twórcy prawnych podstaw ingerencji we własność gruntową oraz władz gminnych, jako wyposażonych we władztwo planistyczne.Zdaniem Burmistrza, kolejną kwestią jest wskazanie na przedmiotowym obszarze, jako elementu informacyjnego - niestanowiącego ustaleń planu, strefy zagrożeń powodzią - dane historyczne. Dane te zostały potwierdzone zasięgiem powodzi błyskawicznej z dnia 18 lipca 2021 r. gdy G. , a zwłaszcza tereny nadrzeczne, zostały bardzo mocno dotknięte tym żywiołem. Gmina oszacowała straty na około 12 milionów złotych.W opinii Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice nie jest sytuacją wyjątkową, ani niespotykaną, że teren przeznaczony jako obszar mieszkaniowy w studium (M3) nie zostaje w toku prac nad sporządzeniem planu miejscowego "z automatu" zmieniany w nowym planie na teren budowlany, w tym przypadku mieszkaniowy. Zmiana taka odbywa się na wniosek/uwagę właściciela nieruchomości, złożone w toku prac planistycznych. Taka zasada istnieje w Gminie Myślenice od wielu lat, że to właściciel decyduje, a w sytuacji braku reakcji właściciela zostawia się teren w dotychczasowym przeznaczeniu lub użytkowaniu w razie braku planu miejscowego. Na podstawie władztwa planistycznego utrwala się ład przestrzenny, który przejawia się przede wszystkim dopasowaniem zabudowy i jej parametrów do zastanego kontekstu i miejsca. To ustawodawca określił w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (m.in. art. 15), elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób możliwie szeroki i elastyczny, aby planiści mieli możliwość uwzględnienia specyfiki konkretnego terenu. Według organu, treść ustawy nie wskazuje żadnych stricte konkretnych parametrów, które planiści muszą uwzględnić lub wskazać - a wręcz odwrotnie to planiści mają określić, "zasady", uwzględnić "lokalne warunki" i określić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w zależności od potrzeb" (art. 15 ustawy). Ponadto organ zauważył, że istnieje również tzw. sztuka planistyczna, która nakazuje profesjonaliście uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ukształtowanie terenu, ład przestrzenny, dążenie do uzyskania efektu harmonijnej całości oraz uporządkowane relacje i wszelkie uwarunkowania zastane na działkach, a także wymagania kulturowe i kompozycyjne - estetyczne. W tym przypadku również kwestia ochrony przeciwpowodziowej została uwzględniona.Zdaniem Burmistrza, nie ma więc żadnego uzasadnienia zarzut sprzeczności z prawem, względem rozstrzygnięcia o tym, że obszar mieszkaniowy, położony w studium w obszarach strefy zagrożeń powodzią, pozostaje jako teren zieleni naturalnej. Według organu, taka interpretacja skarżących, wskazanych w zarzutach przepisów, w istocie konstruowałaby wykładnię prawa planistycznego, że nigdzie i nigdy nie można w ramach planowania przestrzennego ustalić obszaru zieleni naturalnej w sytuacji wiedzy na temat zagrożeń powodziowych. Naruszenie prawa - w ramach wykonywania władztwa planistycznego - musi być oparte o ustalenia, że dokładnie na tym konkretnym obszarze, ustalenia planu są nie do pogodzenia z zastanym stanem faktycznym i zasadą proporcjonalności. Ustalenie terenu zielni naturalnej dopuszczone jest w Studium w każdym przeznaczeniu terenu. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, zarzuty podnoszone przez skarżących, że poprzez nieproporcjonalną i nieuzasadnioną ingerencję oraz arbitralne pozbawienie nieruchomości wartości i funkcji budowlanej są nieprawdziwe, ponieważ obszar ten niezmiennie w planach miejscowych od 2003 r. pozostaje w niezmienionej funkcji i przeznaczeniu terenu. Również przytoczone przez skarżących nieprawidłowe oznaczenia literowe ZN w planie, podczas gdy Studium wskazuje oznaczenie ZR jest chybione w sytuacji władztwa planistycznego Gminy. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, przedmiotem skargi jest więc w istocie nie sprzeczność z prawem, ale domaganie się postawienia interesu skarżących na pierwszym miejscu, w oderwaniu od procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W piśmie z dnia 22 stycznia 2026 r. skarżący odnieśli się do argumentów Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice podniesionych w odpowiedzi na skargę, zarzucając, że organ nie dostrzega lub celowo ignoruje istotę sprawy polegającą na niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium, a tym samym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za nietrafny skarżący uznali zarzut organu o braku złożenia przez nich uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, niczym nieuzasadnione jest stanowisko organu, jakoby działanie na podstawie i w granicach prawa przez organ administracji publicznej w ramach procedury planistycznej miało być uzależnione od wniosku strony w tym zakresie. Twierdzeniu, jakoby właściciel nieruchomości miał być pozbawiony możliwości wykazania naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego po tym, jak nie złożył doń uwag sprzeciwił się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt III OSK 1155/17.Skarżący wskazali, że akt prawa miejscowego (którym jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) stanowi element prawa powszechnie obowiązującego, zatem uchwalenie jego treści w sposób sprzeczny z ustawowymi zasadami obowiązującymi dla danego rodzaju aktów prowadzi do szczególnej szkody dla systemu prawnego, nie dość bowiem, że organ administracji narusza przepisy w ramach procedury planistycznej, to wprowadza do obiegu wadliwy akt prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżących, skoro organ przyjął określone założenia dotyczące polityki przestrzennej w ramach uchwalonego Studium, to niczym nieuzasadnione jest - prezentowane w treści odpowiedzi na skargę - zasłanianie się rzekomą potrzebą ochrony ładu przestrzennego i innych, bliżej nieokreślonych przez organ wartości. Skarżący stwierdzili przy tym, że kontynuacja zastanej zabudowy jest zasadą dotyczącą przede wszystkim ustalania zasad ładu przestrzennego w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zaś w przypadku dokonywania ustaleń w drodze planu miejscowego nadrzędną dyrektywę stanowi realizacja przyjętej polityki przestrzennej. Według skarżących, organ usiłuje usprawiedliwić odstąpienie od własnej strategii przestrzennej rzekomą kontynuacją zastanego ładu przestrzennego w sytuacji, gdy ów ład został ustalony w treści Studium.W opinii skarżących również opis przedmiotowego obszaru "strefa zagrożenia powodzią - dane historyczne" nie stanowi przesłanki do odstąpienia od zasad przyjętych w Studium. Sam organ wskazuje bowiem, że jest to element informacyjny, niestanowiący ustaleń planu. Skarżący dodali, że ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani Studium nie przewidują zakazu zabudowy dla terenów opatrzonych opisem "strefa zagrożenia powodzią - dane historyczne", co więcej, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wiele gruntów opisanych jako "strefa zagrożenia powodzią - dane historyczne'', na których zabudowa jest dopuszczalna, a zatem stanowisko organu jest w tym wypadku niekonsekwentne.Skarżący wskazali także, że organ usiłuje ich zdyskredytować stawiając twierdzenie o "stawianiu interesu skarżących na pierwszym miejscu, w oderwaniu od procedury sporządzania i uchwalania MPZP". Tymczasem skarżący domagają się usunięcia stanu niezgodności z prawem spowodowanego działaniem samego organu. Okoliczność, iż ów stan niezgodności z prawem oddziałuje na indywidualną sytuację skarżących stanowi o legitymacji czynnej w sprawie - innymi słowy, gdyby nie naruszenie interesu skarżących, nie mieliby oni nawet możliwości wystąpienia ze skargą, wobec czego czynienie im z tego tytułu zarzutu jest co najmniej niestosowne.Skarżący stwierdzili, że nie przeczą twierdzeniu, że władztwo planistyczne stanowi uprawnienie gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności - taki stan rzeczy wynika wprost z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak skarżący uważają, że owe ustalenia planu miejscowego podlegają zasadom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z definicji prawa własności określonej w art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących, granice prawa własności gruntu nakreślane przez akt prawa miejscowego muszą być określone w ustawie, w przeciwnym bowiem wypadku gmina mogłaby dokonywać ingerencji w prawo własności w sposób nieograniczony i dowolny. Zasady zarządzania ładem przestrzennym regulowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają na celu ograniczenie owej ingerencji, między innymi poprzez wymóg realizowania spójnej polityki przestrzennej przez gminę, poczynając od aktu nadrzędnego, który w niniejszej sprawie stanowi Studium, kończąc na szczegółowych ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym za nietrafne skarżący uznali stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. 1465 t.j., dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy uchwały z dnia 12 lutego 2024 r. Rady Miejskiej w Myślenicach nr 773/LXXVII/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Głogoczów w jej granicach administracyjnych.Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 70 poz. 717, ze zm., w brzmieniu podlegającym zastosowaniu do procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem zaskarżonej uchwały, dalej "u.p.z.p."). Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p.Z mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do legitymacji skarżących J. P., A. P. i A. P.1 do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.1465 t.j.) Stosownie do tej normy prawnej każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr 53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II SA/Bk 763/05).W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący: J. P., A. P. i A. P.1 jako współwłaściciele nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne nr: [...] [...] oraz [...], położone w G. , gm. M., to jest w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały wykazali swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.Jest to interes indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa ( art. 31 ust 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego.), naruszony aktem prawa miejscowego. To stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09) i przyznaje skarżącemu legitymację do jej wniesienia na podstawie art. 6 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm).Podnoszone zarzuty skargi nie mają charakteru proceduralnego - związanego z trybem uchwalania uchwały planistycznej, a jedynie merytoryczny - który odnosi się wyłącznie do sfery naruszenia interesu prawnego skarżących związanego z wykonywaniem ich prawa własności i prawem do zabudowy ( art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego, art. 6 ust 2 pkt 1, art. 20 ust 1 w zw. z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw oraz § 13 pkt 6 w zw. z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.Sąd rozpoznający niniejszą skargę, częściowo podzielając zarzuty skargi stwierdza, że zaskarżone ustalenia planu w zakresie nieruchomości skarżących naruszały obiektywny porządek prawny, bądź podjęte były z przekroczeniem przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, a naruszenia te mają charakter istotny.Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu podlegającym zastosowaniu do procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem zaskarżonej uchwały – Dz. U. 2020.293 t.j.) wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. ( art. 20 ust. 1 zd. 1 )Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego ( jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn. II OSK 329/12).Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 79-81)Analiza ustaleń obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Myślenice oraz ich konfrontacja z ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że ustalenia planu dotyczące działek ewidencyjnych o nr[...] i [...] w zaskarżonym zakresie nie są zgodne ze studium. Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd doszedł do wniosku, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części - w zakresie wyrzeczonym w pkt I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono (działka [...]) jak w pkt II sentencji wyroku.Studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07; z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10). W orzecznictwie podkreśla się, iż warunek nienaruszania przez plan miejscowy ustaleń Studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.Jest okolicznością bezsporną, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 31 maja 2010 r. ze zmianami (w tym ze zmianą wprowadzoną uchwałą Nr 340/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice) działki skarżących posiadają następujące funkcje: 1) działka nr [...] obręb G.: częściowo funkcja ZR – zieleni nieurządzonej, a częściowo M3 zabudowy jednorodzinnej, 2) działka nr [...], obręb G.: w całości funkcja ZR - zieleni nieurządzonej, 3) działka nr [...], obręb G.: częściowo funkcja ZR zieleni nieurządzonej, a częściowo funkcja M3 zabudowy jednorodzinnej.Zgodnie z zaskarżonym planem miejscowym określono status nieruchomości skarżących w ten sposób, że znajdują się one głównie w terenach oznaczonych jako ZR, tj. tereny zieleni naturalnej. Jedynie niewielka część działki nr [...] (obręb G. objęta jest terenem 70MN, tj. tereny zabudowy jednorodzinnej i jest to część nienadająca się do samodzielnej zabudowy przy uwzględnieniu parametrów technicznych dla zabudowy budynkowej przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z § 25 Planu miejscowego - tereny zieleni naturalnej (ZR) pełnią rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Tereny zieleni naturalnej obejmują obszary stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo lasów, zadrzewień i obszary użytkowane rolniczo - łąki, pastwiska oraz tereny odłogowane i nieużytki. Na terenach tych obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zieleni naturalnej, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ustala się możliwość lokalizacji: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok i stanowisk postojowych, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych i szlaków turystycznych; 3) zalesień i zadrzewień.Jest oczywistym, że plany miejscowe nie stanowią i nie mogą stanowić powielenia Studium "w większym stopniu szczegółowości". Jest też bezsporne, że tereny oznaczone w Studium jako M3 – tereny zabudowy wiejskiej, mogą zostać przeznaczone na cele realizacji zabudowy usługowej realizowanej w obiektach mieszkaniowych lub jako obiekty wolnostojące, realizację pensjonatów i obiektów usług agroturystycznych i zabudowy rezydencjonalnej, zabudowy wielorodzinnej (po szczegółowym ustaleniu w planie), produkcję hodowlana (pod pewnymi warunkami), bo to wprost wynika z funkcji dopuszczalnej określonej dla tego terenu, w studium. Poza tym tereny zabudowy wiejskiej – obejmują przecież istniejąca zabudowę zagrodową, jednorodzinną, mieszkaniowo- usługową oraz istniejące enklawy zabudowy letniskowej oraz tereny sąsiadujące i predysponowane dla lokalizacji tego typu zabudowy. Istniejąca zabudowę wiejską pozostawiono do utrzymania, porządkowania i kontynuacji. Takie przeznaczenie występowało w studium częściowo dla działek [...] i [...]. Tereny zieleni nie urządzonej ZR pozostawiono do utrzymania z zaleceniem jej ochrony. Pozostawiono użytki zielone w bezpośrednim sąsiedztwie cieków wodnych, jako naturalny korytarz migracji zwierząt. Dopuszczono w terenach zieleni nie urządzonej zalesienia i zadrzewienia. Enklawy terenów zieleni nie urządzonej stanowiące fragmenty korytarzy ekologicznych systemu zieleni w strefie II. Terenów otwartych i rolnych wyłączono spod zabudowy.Przeznaczenie w planie terenu całości działek [...] i [...] zgodnie z funkcją ZR (teren zieleni nieurządzonej/ teren zieleni naturalnej) jaką wyłącznie w części ustala dla nich studium, zaprzecza kierunkom rozwoju gminy i sprzeczne jest ustaleniami studium. Nie zostało szczegółowo umotywowane przez organ żadnym ważnym interesem publicznym. Działki [...] i [...] miały przecież również częściowo przeznaczenia jako M3-tereny zabudowy wiejskiej, sTWOP-teren wewnętrznej ochrony pośredniej dla ujęcia wody z rzeki S. , sTZOP- teren zewnętrznej ochrony pośredniej dla ujęcia wody z rzeki S. , s.SU-strefa urbanizacji, s.SZPh- strefa zagrożeń powodzi historycznych, s.TKE – teren korytarzy ekologicznych Wykładnia przywołanych wcześniej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście ustaleń kontrolowanego planu, będących pochodną wskazanej przez studium funkcji M3, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, to ustalenie planistyczne nie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru w całości funkcji ZR (zieleni naturalnej), w miejsce równorzędnej funkcji M3. Taki arbitralny wybór funkcji ZR nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Pominięcie wyżej wskazanych zasad przy przyjętych na działkach [...] i [...] ustaleniach planu ZR "kosztem" innej funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.Zatem choć w studium rada gminy może określać kierunki przeznaczenia poszczególnych terenów dość ogólnie, to jednak z całą pewnością nie może być tak, że nieruchomość w zasadzie w całości zostaje wyłączona z zabudowy, przewidzianej w studium jako przeznaczenie M3. Zgodnie bowiem z ustaleniami studium, należące do skarżących działki są zlokalizowane również w terenie M3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę wiejską (obejmującym zabudowę zagrodową, jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz enklawy letniskowej), a nie w obszarze przeznaczonym pod zieleń nieurządzoną bez prawa jakiejkolwiek zabudowy.Sytuacja ta nie dotyczy działki nr [...] która w studium otrzymała przeznaczenie ZR- tereny zieleni nieurządzonej, sTWOP-teren wewnętrznej ochrony pośredniej dla ujęcia wody z rzeki S. i, sTZOP- teren zewnętrznej ochrony pośredniej dla ujęcia wody z rzeki S. s.SZPh- strefa zagrożeń powodzi historycznych. Odpowiadające temu przeznaczeniu i zgodne ze studium było przeznaczenie jej w planie jako ZR- teren zieleni naturalnej, s.SOP-strefa ochrony pośredniej strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. , s.pow.his. – strefa zagrożenia powodzią-dane historyczne, s.ener – pas technologiczny- linia elektroenergetyczna średniego napięcia, s.l.el – linia elektroenergetyczna napowietrzna średniego napięcia.Orzekając jak w sentencji wyroku, Sąd miał na względzie, że działki [...] i [...] są własnością osób fizycznych, a nie jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa, wówczas taka modyfikacja przeznaczenia terenu w planie na ZR w kontekście ustaleń studium, byłaby zdaniem Sądu akceptowalna, bo prawo własności przysługujące podmiotom publicznym służyć ma realizacji celów publicznych.Wbrew twierdzeniom organu - składanie wniosków czy uwag do projektu planu miejscowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela, zatem podkreślany w odpowiedzi na skargę fakt, że skarżący nie brali udziału w procesie planistycznym (nie składali wniosków, uwag) nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie skargi. Uprawnieniem skarżących wynikającym wprost z obowiązujących przepisów prawa jest możliwość zaskarżenia uchwały planistycznej, która narusza ich interes prawny.Sąd w pełni podziela zarzuty skargi (które w części doprowadziły do stwierdzenia nieważności uchwały) naruszenia przez organ planistyczny przepisów art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, które polegało w niniejszej sprawie na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżących związanych z ich prawem własności.Nie kwestionując uprawnień gminy do kształtowania polityki przestrzennej, skarżący zasadnie kwestionują brak - w tym przypadku - jakiegokolwiek wyważenia, zarówno interesu indywidualnego skarżących, jak i interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.). Interes skarżących został całkowicie zignorowany, wobec wyłączenia możliwości racjonalnego zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości przez jej właścicieli.Doszło zatem do nadużycia władztwa planistycznego Gminy.Podkreślenia wymaga, że badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).Podkreślić także należy, że w planowaniu przestrzennym "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę – przyznać należy rację skarżącym, że wyłączenie możliwości racjonalnej zabudowy na terenie ich nieruchomości, nie chroni jakiegokolwiek ważnego interesu publicznego, a tylko bezpodstawnie narusza ich prawo własności, co jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego, określonych w u.p.z.p. oraz stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust 1 i 2 i art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP).Niewątpliwie samo prawo własności oraz interes prywatny właściciela nie stanowi podstawowej i nadrzędnej wartości, jaka powinna być uwzględniona przy sporządzaniu planu miejscowego, jednak podkreślić należy, że zakwestionowane skargą ustalenia planu w odniesieniu do działek skarżących nr [...] i [...] pozostają w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa, z której wynika konieczność ważenia interesu publicznego i prywatnego w planowaniu przestrzennym.Z przyczyn wskazanych, ustalenia planu względem działek [...] i [...] należących do skarżących naruszają ustalenia studium. Tym samym jest to podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w jakim to naruszenie występuje i w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących, ze względu na naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Nadto zaskarżona uchwala została uchwalona z przekroczeniem przysługującego gminie na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, ponieważ nie wyważono prawidłowo interesu publicznego i interesu prywatnego i nie zastosowano zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.Powoływane w odpowiedzi na skargę argumenty Gminy Myślenice dotyczące "specyfiki konkretnego terenu", "uwarunkowań zastanych na działkach", "dopasowaniu zabudowy i jej parametrów do zastanego kontekstu i miejsca", "wiedzy na temat zagrożeń powodziowych" nie zostały ani wykazane w dokumentacji planistycznej, ani na rozprawie sądowej. Pozostały jedynie ogólnymi sformułowaniami, które nie przystają do kontekstu zaskarżonych ustaleń planistycznych.Działka nr [...] wbrew żądaniu skargi i jego uzasadnieniu nie zmieniła swojego przeznaczenia w planie miejscowym, w stosunku do tej ze studium, co zostało przyznane na rozprawie w dniu 27 marca 2026 r przez skarżących ( k - 71).Niezgodne z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404 z dnia 2021.12.23) było oznaczenie terenu zieleni naturalnej symbolem ZR zamiast ZN. Jest to uchybienie przyjętym standardom oznaczeń planistycznych. Jak stanowi § 9 ust 1 rozporządzenia - symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.To uchybienie należy jednak uznać za nieistotne, to znaczy takie które nie prowadzi do stwierdzenia nieważności planu.Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej działki o numerach [...] i [...] obręb G., gmina M. w zakresie terenu ZR. W pozostałym zakresie oddalono skargę (pkt II).O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Gminy Myślenice na rzecz skarżących solidarnie kwotę 831 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi i 531 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego skarżących). O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono w pkt IV wyroku na zasadzie art. 225 P.p.s.a..