sygn. II SA/Bk 181/26 31 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

Wyrok - II SA/Bk 181/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - z dnia 31 marca 2026

Teza
Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 13 lutego 2026 r. nr AB-II.7840.6.13.2025.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw UZASADNIENIE Wojewoda Podlaski (dalej:Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 13 lutego 2026 r. nr AB-II.7840.6.13.2025.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw UZASADNIENIE Wojewoda Podlaski (dalej:
Data orzeczenia 31 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Przewodniczący Marek Leszczyński
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu E. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 13 lutego 2026 r. nr AB-II.7840.6.13.2025.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw

UZASADNIENIE
Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 13 lutego 2026 r., nr AB-11.7840.6.13.2025.PA, uchylił w całości decyzję Starosty Białostockiego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 15 października 2025 r., Nr 1426, znak: AR.6740.2.16.8.2025, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej E. Sp. z o.o. w B. (dalej: "Spółka", "skarżąca") pozwolenia na budowę obejmującą 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych A, A’ i B, B' w zabudowie bliźniaczej (budynki nr A i B - lustrzane odbicia - o pow. zabudowy 91,97 m2 każdy, kubaturze 727,0 m3 każdy, budynki typ A oznaczone nr 1, 8, 9, 16, budynki typ B oznaczone nr 4, 5, 12, 13; budynki nr A' i B' - lustrzane odbicia - o pow. zabudowy 92,05 m2 każdy, kubaturze 732,0 m3 każdy, budynki typ A' oznaczone nr 3, 6, 11, 14, budynki typ B' oznaczone nr 2, 7, 10, 15) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym doziemnymi i wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. gr. [...] w obrębie ewid. G., jedn. ewid. G., powiat białostocki - zgodnie z zał. nr 1, i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Decyzja Wojewody wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.Wnioskiem z dnia 2 lipca 2025 r. Spółka wystąpiła do Starosty o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym samym dniu postanowieniem zobowiązał Spółkę do usunięcia wykazanych nieprawidłowości. Spółka uzupełniła dokumentację w dniu 11 września 2025 r.Decyzją z dnia 15 października 2025 r., Nr 1426, znak: AR.6740.2.16.8.2025, Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił Spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.Odwołanie od powyższej decyzji wniosła uczestniczka C. P. oraz odrębne odwołania wniosły uczestniczki U. P. i A. F. W ocenie odwołujących skarżona decyzja została wydana w sposób niezgodny z przepisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie m.in. dopuszczalności zabudowy szeregowej i bliźniaczej, braku zapewnienia formy architektonicznej dostosowanej do krajobrazu i otaczającej zabudowy. Ponadto odwołujące podniosły, że organ I instancji wydał skarżoną decyzję bez wymaganych dokumentów (m.in. prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, czy uzgodnienia w zakresie zjazdów). Dodatkowo w ocenie odwołujących dokumentacja projektowa nie wykazuje ilości projektowanych miejsc postojowych oraz nie uwzględnia miejsc postojowych przeznaczonych dla samochodów użytkowników przebywających okresowo i stanowisk z których korzystają osoby niepełnosprawne. Odwołujące zarzuciły również brak dokonania przez organ I instancji szczegółowej analizy i lakoniczne uzasadnienie skarżonej decyzji.Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2025 r., znak: AB-II.7840.6.13.2025.PA Wojewoda Podlaski stwierdził uchybienie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania przez C. P.Po rozpoznaniu pozostałych odwołań Wojewoda decyzją z dnia 13 lutego 2026 r., nr AB-11.7840.6.13.2025.PA, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 15 października 2025 r., Nr 1426, znak: AR.6740.2.16.8.2025 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.W jego ocenie analiza akt sprawy wykazała, że Starosta wydał zaskarżoną decyzję z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zakres uchybień jest na tyle rozległy, że zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie, bez pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz bez wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.Zdaniem Wojewody organ I instancji nie dokonał należytej weryfikacji dokumentacji projektowej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a nadto nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i brak zebrania kompletnego materiału dowodowego. Skala tych uchybień jest taka, że ich usunięcie przez organ odwoławczy wymagałoby w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku, co prowadziłoby do zastąpienia organu I instancji i naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.W pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że w zakresie spełnienia wymagań wynikających z Prawa budowlanego zarówno przedłożone przez inwestora dokumenty, jak i sposób prowadzenia postępowania przez Starostę ujawniają istotne nieprawidłowości, które nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione, mimo że mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.Postanowieniem z 4 sierpnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie niewykonania tego obowiązku organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem analiza materiału dowodowego wykazała, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z 4 sierpnia 2025 r. W odpowiedzi na to postanowienie inwestor pismem z 11 września 2025 r. poinformował o uzupełnieniu dokumentacji, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że inwestor "złożył poprawione dokumenty". Organ ten nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób materiał dowodowy został uzupełniony, ani na jakiej podstawie uznał, że wskazane uprzednio uchybienia zostały skutecznie usunięte, względnie z jakich przyczyn odstąpiono od ich wyegzekwowania. Tego rodzaju brak analizy czyni decyzję nieweryfikowalną w toku kontroli instancyjnej.W szczególności, zdaniem Wojewody, niewyjaśniona pozostała kwestia obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację projektowanych zjazdów z drogi publicznej na teren planowanej inwestycji, wskazana w pkt 2 postanowienia z 4 sierpnia 2025 r. Z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja obejmuje wykonanie 16 zjazdów z działek nr [...]. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć również dokumenty wymagane na podstawie przepisów odrębnych, zaś art. 29 ust. 1 i 3a ustawy o drogach publicznych wymaga uzyskania decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu oraz dołączenia jej do wniosku o pozwolenie na budowę. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że inwestor powinien przedłożyć stosowne decyzje administracyjne oraz uzgodnienie projektu z zarządcą drogi. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby inwestor obowiązek ten wykonał. Jedynym dokumentem przedłożonym w tym zakresie był rysunek nr Z.1 "Projekt zagospodarowania terenu", opatrzony pieczęcią Urzędu Gminy G. z adnotacją o "uzgodnieniu lokalizacji 8 zjazdów zwykłych". Dokument ten nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie może zastąpić zezwolenia wymaganego przez art. 29 ustawy o drogach publicznych. Ponadto pozostaje niewyjaśnione, dlaczego uzgodnienie dotyczy jedynie 8 zjazdów, podczas gdy projekt obejmuje 16 zjazdów.Zdaniem organu odwoławczego należy wyraźnie odróżnić decyzję o lokalizacji zjazdu od pozwolenia na budowę. To zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej, określa lokalizację i parametry zjazdu, natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej może następnie oceniać projekt budowlany uwzględniający te ustalenia. Inwestor nie może samodzielnie określać lokalizacji i parametrów zjazdów bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji. W realiach niniejszej sprawy brak tego dokumentu wykluczał możliwość zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.W ocenie organu odwoławczego kolejną niewyjaśnioną kwestią pozostają miejsca postojowe. W pkt 3 postanowienia z 4 sierpnia 2025 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazując na potrzebę zapewnienia co najmniej jednego stanowiska postojowego na każdą działkę objętą inwestycją. Jednocześnie ani w postanowieniu, ani w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał dotychczasową dokumentację za niezgodną z tym przepisem oraz na jakiej podstawie przyjął wskazaną minimalną liczbę miejsc postojowych. Co istotne, inwestor w ogóle nie odniósł się do tego obowiązku, a z akt sprawy nie wynika, aby dokumentacja projektowa została w tym zakresie uzupełniona. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa liczby wymaganych miejsc postojowych, obowiązek ich właściwego zaprojektowania wynika bezpośrednio z § 18 rozporządzenia. Projektant powinien zatem sporządzić analizę zapotrzebowania na miejsca postojowe z uwzględnieniem przeznaczenia obiektu, użytkowników stałych, użytkowników okresowych oraz osób z niepełnosprawnościami. Tego rodzaju analiza powinna znaleźć odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej. W niniejszej sprawie dokumentacja nie zawiera jednak żadnych wyjaśnień w tym zakresie, co czyni niezrozumiałym stanowisko organu I instancji, że obowiązek ten został wykonany.Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza akt wykazała również brak należytej oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Teren inwestycji położony jest na działkach objętych planem miejscowym części gminy Supraśl w obrębie G. i S., na obszarze oznaczonym symbolami 7MN oraz 6MN. Tymczasem dokumentacja projektowa nie dowodzi spełnienia wymogów planu m.in. w zakresie dostosowania formy architektonicznej do krajobrazu i otaczającej zabudowy, zaprojektowania zieleni urządzonej, dołączenia szczegółowego bilansu powierzchni czy zachowania ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie wymaganej analizy i nie zgromadził dostatecznego materiału dowodowego.Zdaniem Wojewody nie wyjaśniono również kwestii infrastruktury technicznej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w ramach inwestycji przewidziano m.in. instalacje gazowe i elektryczne, przy czym projektowane przyłącza mają zostać wykonane według odrębnego opracowania. Jednocześnie mapa do celów projektowych nie wskazuje istnienia sieci gazowej i elektroenergetycznej, do których projektowane obiekty mogłyby zostać przyłączone. Organ I instancji nie zbadał zatem, czy inwestycja będzie mogła funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, ani czy planowana infrastruktura techniczna w ogóle może zostać zrealizowana. Wymaga to ponownego zbadania przy uwzględnieniu art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz właściwych przepisów techniczno-budowlanych.Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w ponownym postępowaniu konieczne będzie również jednoznaczne odniesienie się do kwestii przebiegu linii 15 kV, wykazanej w części graficznej planu miejscowego, oraz wynikających z tego ograniczeń zabudowy. Z akt sprawy nie wynika, aby zagadnienie to zostało przez organ I instancji w ogóle przeanalizowane, mimo że plan miejscowy wyłącza spod zabudowy teren pod liniami 15 kV w pasie minimum 7 m od osi linii.W ocenie organu odwoławczego istotne braki występują także w zakresie oceny zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokumentacja nie zawiera należycie sporządzonych analiz przesłaniania i nasłonecznienia, pozwalających zweryfikować spełnienie wymagań określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia. Przedłożone rysunki nie zawierają opisu przyjętych założeń, obliczeń, wniosków ani jednoznacznej oceny spełnienia wymagań prawa. Brak również analizy wpływu projektowanej zabudowy na warunki oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zarówno w projektowanych budynkach, jak i w zabudowie sąsiedniej. Obowiązek wykazania spełnienia tych wymagań spoczywa na inwestorze i projektancie; organ nie może zastępować strony w tym zakresie.Kolejny zarzut Wojewody dotyczy tego, że wyjaśnienia wymaga też kwestia faktycznego dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz spełnienia wymagań dotyczących dojść i dojazdów. Z projektu wynika, że dostęp do ul. Berberysowej zapewniono przez określone działki, jednak odwołujący podnoszą, iż droga ta faktycznie nie istnieje w zakładanym standardzie, a projektowane drogi dojazdowe mają jedynie odzwierciedlenie planistyczne. Zarzuty te nie zostały przez organ I instancji zweryfikowane.Poważne braki dotyczą także bezpieczeństwa pożarowego. Dokumentacja nie pozwala ustalić, które ściany projektowanych budynków stanowią ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na jakim odcinku zostały zaprojektowane ani czy odpowiadają wymaganiom określonym w § 271, § 273, § 235 i § 217 ust. 2 rozporządzenia. Nie wykazano również w sposób opisowy i graficzny spełnienia warunków dotyczących wysunięcia ścian oddzielenia przeciwpożarowego, zastosowania materiałów niepalnych oraz odpowiednich parametrów konstrukcyjnych. Wobec tego organ I instancji nie miał podstaw do uznania, że projekt spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej.Ponadto, daniem Wojewody, organ I instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż nie zweryfikował kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Z akt sprawy wynika m.in., że nie wszystkie dokumenty odnoszą się do całego zakresu inwestycji, a projekt nie zawiera wszystkich danych niezbędnych do jego rzetelnej oceny. Bez jednoznacznego ustalenia przedmiotu wniosku oraz zakresu projektowanego zamierzenia nie było dopuszczalne wydanie decyzji pozytywnej.Wskazane uchybienia potwierdzają również naruszenie art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, nie przedstawia toku rozumowania organu I instancji, nie wyjaśnia przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń stron ani nie wskazuje, na jakiej podstawie uznano, że inwestor spełnił wymagania wynikające z Prawa budowlanego. Organ ograniczył się w istocie do przytoczenia przepisów i stanowiska inwestora, bez przeprowadzenia własnej analizy prawnej i faktycznej. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną decyzji.Zdaniem Wojewody w realiach niniejszej sprawy merytoryczne odnoszenie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołań byłoby przedwczesne. Skoro bowiem postępowanie przed organem I instancji musi zostać w istotnej części przeprowadzone ponownie, a jego wynik może doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia, zajęcie stanowiska co do wszystkich zarzutów mogłoby prowadzić do niedopuszczalnego przesądzenia kwestii, które powinny zostać najpierw ustalone przez organ I instancji. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty została wydana bez zebrania dostatecznego materiału dowodowego oraz bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, w tym art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu organ I instancji obowiązany będzie zgromadzić kompletny materiał dowodowy, zapewnić wszystkim stronom czynny udział w sprawie, dokonać wszechstronnej oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić wydane rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła skarżąca Spółka, w którym rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) przepisu art. 7, 7b, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisu art. 10 § 1 oraz art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie skarżonej decyzji co najmniej przedwcześnie, a w szczególności:a) poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pomijając tym samym całkowicie słuszny interes skarżącej (art. 7 k.p.a.), a w szczególności poprzez, nie zwrócenie się do organu I instancji o zajęcie stanowiska w zakresie wykonania przez Inwestora wszystkich punktów z postanowienia z art. 35 Prawa budowlanego, celem uchylenia wątpliwości i wyjaśnienia czym organ się kierował przy wydawaniu decyzji, skoro organ II instancji miał w tym zakresie wątpliwości,b) poprzez błędne przyjęcie że, kwestia linii 15kV, wykazanej w części graficznejplanu miejscowego jako istniejąca linia 15kV przebiegającej przez działki inwestycyjne, nie jest wyjaśniona, w sytuacji gdy pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r., [...],, P. S.A. Oddział B. wyjaśniła, że "obecnie linia ta już nie istnieje, ponieważ została zdemontowana w 2011 r. w ramach projektu modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej", zamiast tej linii została ułożona podziemna linia kablowa SN-15kV,c) poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co uniemożliwiło Inwestorowi przedłożenie organowi pisma P. S.A. Oddział w B. z dnia 11 kwietnia 2025 r., [...],, mającego istotne znaczenie dla sprawy, na co wskazał sam organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji podając, że kwestia linii 15kV musi być przez organ I instancji wyjaśniona i co uniemożliwiło zajęcie organowi II instancji wiążącego, prawidłowego, opartego na całokształcie materiału dowodowego, stanowiska organowi I instancji w tej kwestii, pozostawiając Inwestora po raz kolejny w stanie niepewności co do realnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę,d) podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na niekompletnym materialedowodowym w konsekwencji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ujętego pkt c powyżej;2) art. 107 § 3 k.p.a. przepisu i art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób niepełny, niejasny, wewnętrznie sprzeczny i nie przekonujący Skarżącej co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzeza) wywiedzenie przez organ II instancji, że organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału, w sytuacji gdy nie zostało to w żaden sposób przez organ II instancji wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji oraz nie przemawiają za tym dowody,b) podniesienie zarzutu w stosunku do organu I instancji, że ten nie dokonał sprawdzenia dokumentacji projektowej z przepisami prawa, czemu jednak zaprzecza fakt, iż projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa,c) nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób kompletny i przekonywujący zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę skarżonej decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu,II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:1) przepisów od § 13,14,15,16 oraz § 18 ust. 1 do § 21, § 26, §56, § 60, § 235, § 271, § 273 przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz.1225 t.j., dalej: jako warunki techniczne),2) postanowień § 6, 7, 8 ust. 4 i 5 oraz § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Uchwały NR XVII/162/04 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 24 kwietnia2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Supraśl w obrębie geodezyjnym wsi G. i S.(dalej: jako miejscowy plan),3) art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3,34 ust. 2a z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: "P.b.") poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że projekt budowlany nie jest zgodny z ww. przepisami, a tym samym że nie zostały spełnione wymogi z art. 35 ust. 1, 2 i 3 P.b., co miało wpływ na wynik sprawy, jako że organ przyjął, iż projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jako że błędnie wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. Wniosła też o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z pisma P. S.A z dnia 11 kwietnia 2025 r., [...],, na fakty w nim wskazane, a w szczególności na fakt, iż linia napowietrzna Sn-15kV naniesiona jest jedynie na załączniku graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jako że nie jest ona ujęta ani na mapie zasadniczej, ani nie istnieje, ani nie powstanie, a w jej miejsce ułożona została podziemna linia kablowa, jako że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy bezpodstawnie odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy i wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty stanowi już drugie pozwolenie na budowę wydane Inwestorowi w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym. Poprzednio wydana decyzja, dotycząca inwestycji o szerszym zakresie, również została uchylona przez organ II instancji i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Projektant dostosował nowy projekt budowlany do zaleceń wynikających z poprzedniego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a mimo to Inwestor ponownie ponosi negatywne konsekwencje sposobu wykonywania przez organy administracji publicznej ich ustawowych obowiązków.W ocenie Skarżącej decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, zaś sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia co do istoty. Okoliczności wskazane przez organ II instancji jako wymagające dalszego wyjaśnienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, a nadto nie wymagały przeprowadzenia dodatkowych, złożonych czynności dowodowych. Kwestie te mogły zostać wyjaśnione w ramach współdziałania organów, bez potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W realiach niniejszej sprawy nie zostały one spełnione.Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, jednakże zarzut ten nie został wykazany ani należycie uzasadniony. Organ odwoławczy poprzestał na twierdzeniu o charakterze ogólnikowym, nie wskazując, jakie konkretnie czynności procesowe miały zostać stronie uniemożliwione ani jaki wpływ uchybienie to miało mieć na wynik sprawy. Jednocześnie organ ten sformułował szeroko ujęty zarzut niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, również bez jego dostatecznego wykazania. Tymczasem już z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Potwierdza to choćby fakt wydania w toku postępowania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. Wskazane w nim nieprawidłowości zostały przez Inwestora usunięte, co zobowiązywało organ I instancji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.Zdaniem skarżącej bezzasadny jest zarzut odnoszący się do linii elektroenergetycznej 15 kV. Projekt budowlany nie odnosi się do tej linii, ponieważ w granicach działek objętych inwestycją taka linia nie istnieje. Aktualna mapa do celów projektowych nie wykazuje ani obecności tej linii, ani urządzeń elektroenergetycznych. Wobec braku istniejącej infrastruktury brak było podstaw do wyznaczania pasa technicznego oraz sporządzania analizy kolizji. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii linii 15 kV oznaczonej w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako istniejąca i przebiegająca przez środek działek inwestycyjnych, jednakże rzeczywisty stan faktyczny w tym zakresie został Inwestorowi i organowi I instancji wyjaśniony. Z pisma P. S.A. Oddział w B. z dnia 11 kwietnia 2025 r. wynika jednoznacznie, że przedmiotowa linia już nie istnieje, gdyż została zdemontowana w 2011 r. w ramach modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej. W jej miejsce została ułożona podziemna linia kablowa SN-15 kV. Demontaż linii napowietrznej nastąpił na podstawie decyzji Starosty Białostockiego nr AR.7351-9-26/2010p z dnia 28 lipca 2010 r. Jednocześnie P. S.A. potwierdziła brak planów realizacji nowych napowietrznych linii średniego i wysokiego napięcia na działkach nr [...]. W tej sytuacji zarzuty organu odwoławczego w tym zakresie mają charakter czysto formalny i abstrahują od rzeczywistego stanu faktycznego.Nieuzasadniony jest również zarzut niespełnienia wymagań § 18 warunków technicznych. Projekt obejmuje budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b. Dla każdego budynku zaprojektowano jedno miejsce postojowe w garażu wbudowanym w bryłę budynku. Miejsca te zlokalizowane są w granicach poszczególnych działek budowlanych i funkcjonalnie przypisane do konkretnych budynków. Co istotne, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa minimalnej liczby miejsc postojowych dla zabudowy jednorodzinnej, wobec czego nie istnieje planistyczny wskaźnik, który należałoby spełnić.Zgodnie z § 18 ust. 1 warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić — stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy — miejsca postojowe dla użytkowników stałych i przebywających okresowo. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkownikami stałymi są mieszkańcy, natomiast użytkownikami okresowymi są osoby odwiedzające. Zapewnienie miejsca postojowego w garażu dla każdego budynku spełnia ten wymóg, odpowiada bowiem przeznaczeniu obiektu i sposobowi jego użytkowania. Podkreślenia wymaga, że dla inwestycji nie przewidziano parkingu ogólnodostępnego ani zespołu wydzielonych stanowisk postojowych. Miejsca postojowe nie tworzą parkingu wspólnego, lecz stanowią element zagospodarowania poszczególnych działek. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania wymogów właściwych dla zespołów miejsc postojowych, w tym obowiązku wyznaczania ogólnodostępnych miejsc dla osób z niepełnosprawnościami czy sporządzania analiz parkingowych charakterystycznych dla zabudowy wielorodzinnej lub usługowej. Także ewentualne wątpliwości odnoszone do § 19 rozporządzenia są niezasadne, albowiem przepis ten dotyczy wydzielonych zespołów stanowisk postojowych oraz parkingów, a nie pojedynczych miejsc postojowych przypisanych do budynków jednorodzinnych. Przepisy techniczno-budowlane regulują lokalizację miejsc postojowych jako element zagospodarowania działki, nie zaś sposób bieżącego korzystania z nieruchomości przez jej właściciela czy osoby odwiedzające. Tym samym projekt spełnia wymagania art. 5 ust. 1 P.b. oraz § 18 warunków technicznych.Bezzasadny, zdaniem skarżącej, pozostaje również zarzut, jakoby dokumentacja projektowa nie dowodziła zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie § 7, § 8 pkt 4 i 5 oraz § 9 planu. W zakresie § 7 planu projekt zawiera analizę najbliższego otoczenia, dokumentację fotograficzną istniejącej zabudowy, opis formy architektonicznej budynków sąsiednich, a także odniesienie do kolorystyki, materiałów elewacyjnych, geometrii bryły oraz kąta nachylenia dachu. Projektowana zabudowa nawiązuje skalą i gabarytami do zabudowy sąsiedniej, posiada analogiczną geometrię dachu, stosuje zbliżoną kolorystykę i materiały oraz wpisuje się w istniejącą strukturę zabudowy szeregowej. Plan miejscowy nie zawiera przy tym dodatkowych, mierzalnych parametrów "krajobrazowych" poza tymi, które w projekcie zostały zachowane. Wymóg dostosowania formy architektonicznej do krajobrazu i otoczenia ma zatem charakter ocenny i nie może być rozumiany jako obowiązek sporządzania odrębnej, sformalizowanej analizy urbanistycznej, jeśli projekt wykazuje zgodność z parametrami planu.Dalej skarżąca wyjaśniła, że w zakresie § 8 pkt 4 planu projekt przewiduje urządzenie terenów biologicznie czynnych w formie trawników, określa mieszankę traw, sposób przygotowania gruntu, sposób wykonania nasiewów oraz elementy małej architektury towarzyszącej. Zieleń urządzona została zaprojektowana na całej powierzchni biologicznie czynnej. Skoro plan miejscowy nie nakłada obowiązku nasadzeń drzew czy krzewów, nie ma podstaw do uznania, że przyjęte rozwiązanie jest niezgodne z planem.Odnosząc się do § 8 pkt 5 planu, skarżąca wskazała, że bilans powierzchni wynika bezpośrednio z projektu zagospodarowania terenu i obejmuje powierzchnię zabudowy, powierzchnie utwardzone oraz powierzchnię biologicznie czynną. Całość projektowanej powierzchni biologicznie czynnej została przeznaczona pod zatrawienie, co wynika wprost z dokumentacji. W sytuacji, gdy plan miejscowy nie określa szczególnej formy sporządzenia bilansu, brak jest podstaw do kwestionowania dokumentacji tylko dlatego, że nie zawarto go w odrębnej tabeli czy w innym układzie redakcyjnym.Natomiast w zakresie § 9 planu projektowany budynek posiada liczbę kondygnacji dopuszczoną planem, jest budynkiem piętrowym z poddaszem użytkowym, posiada dach o kącie nachylenia zgodnym z ustaleniami planu, mieści się w określonych parametrach wysokościowych oraz spełnia wskaźniki zabudowy. Wszystkie parametry geometryczne i funkcjonalne pozostają zatem zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.W ocenie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut braku wykazania możliwości podłączenia inwestycji do infrastruktury technicznej. Projekt przewiduje instalacje gazowe, elektryczne oraz przyłącza realizowane według odrębnego opracowania. Inwestor dysponuje warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, gazowej oraz wodociągowo-kanalizacyjnej. Projekt budowlany wykazuje więc możliwość podłączenia obiektów do infrastruktury technicznej, a realizacja brakujących elementów infrastruktury w odrębnym opracowaniu jest dopuszczalna na gruncie art. 34 P.b. Przepis § 26 warunków technicznych wymaga zapewnienia możliwości wyposażenia działki w media, nie zaś istnienia wszystkich sieci już w dacie złożenia projektu budowlanego.Również zarzut dotyczący przesłaniania i zacieniania nie znajduje podstaw. Dokumentacja zawiera analizę przesłaniania i zacieniania wraz z rysunkami, parametrami geometrycznymi, tabelą godzinową oraz jednoznacznymi wnioskami. Przepisy nie wymagają sporządzania dodatkowych obliczeń w formie rozbudowanych tabel matematycznych ani szczegółowego opisu metodologii, jeżeli dane geometryczne i wyniki analizy zostały przedstawione jednoznacznie. Projekt spełnia zatem wymagania § 13 i § 60 warunków technicznych.Nieuzasadnione są zdaniem skarżącej także zastrzeżenia dotyczące dostępu inwestycji do drogi publicznej. Projekt wskazuje, że dostęp do ul. Berberysowej zapewniony jest poprzez działki drogowe nr [...], przeznaczone w miejscowym planie pod komunikację. Dostęp ten ma charakter prawny i planistyczny, co spełnia wymagania art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 P.b. Przepisy nie wymagają, aby droga była już fizycznie urządzona w terenie na etapie składania projektu budowlanego. Tym samym zarzut braku realnego dostępu do drogi publicznej pozostaje chybiony.Nie zasługuje na aprobatę także zarzut odnoszący się do bezpieczeństwa pożarowego. Dokumentacja projektowa zawiera oznaczenie i przebieg ścian oddzielenia przeciwpożarowego, wykazuje ich wysunięcie ponad dach oraz poza lico ściany, określa zastosowane materiały i spełnia wymagania § 235, § 271 i § 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zachowano również wymagane odległości między budynkami, a parametry przegród odpowiadają wymaganej klasie odporności ogniowej. Dokumentacja umożliwia zatem pełną weryfikację spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej.Skarżąca zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.W szczególności zarzucono, że organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji nie umożliwił Inwestorowi wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia wniosków i dowodów. Zaniechanie zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło Inwestorowi przedłożenie pisma P. S.A. Oddział B. z dnia 11 kwietnia 2025 r., które jednoznacznie wyjaśniało kwestię linii 15 kV. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło Inwestora możliwości odparcia zarzutów podnoszonych przez organ odwoławczy.Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7b k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie podjął współdziałania z organem I instancji w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mimo że część zastrzeżeń mogła zostać wyjaśniona w drodze wymiany informacji pomiędzy organami. Wydanie decyzji kasacyjnej było zatem działaniem nieproporcjonalnym i sprzecznym z zasadą sprawności postępowania.Nadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił w sposób pełny, logiczny i przekonujący przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji ma charakter lakoniczny, nie zawiera bowiem rzetelnego wykazania, dlaczego uznano, że organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz dlaczego przyjęto, że projekt budowlany pozostaje niezgodny z obowiązującymi przepisami.Na koniec Spółka wyjaśniła, że w niniejszej sprawie konieczne stało się również zgłoszenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z pisma P. S.A. z dnia 11 kwietnia 2025 r. na okoliczności w nim wskazane. Rozstrzygnięcie tej kwestii przez Sąd ma znaczenie fundamentalne dla sprawy, ponieważ zakończyłoby spór pomiędzy organami co do znaczenia historycznego oznaczenia linii 15 kV w załączniku graficznym planu miejscowego i usunęłoby stan niepewności prawnej Inwestora. W praktyce bowiem oznaczenie to ma charakter wyłącznie historyczny i nie odpowiada aktualnemu stanowi faktycznemu. Uwzględnienie rzeczywistego stanu infrastruktury elektroenergetycznej jest zatem konieczne dla prawidłowej oceny legalności planowanej inwestycji.W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:W ocenie Sądu sprzeciw podlega oddaleniu.Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 64 d § 1 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).Na samym początku zauważenia wymaga, że jak już wskazano wyżej, podstawą uchylenia decyzji przez organ odwoławczy może być tylko wydanie przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej organ odwoławczy precyzyjnie wymienił, zaistniałe w jego ocenie, wszystkie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Skarżąca w sprzeciwie odniosła się do każdego z tych naruszeń dokonując stosownych wyjaśnień, czym w efekcie przyznała, że przynajmniej niektóre z tych kwestii nie zostały przez organ I instancji prawidłowo (albo wcale) wyjaśnione. W sprawie niniejszej powstała więc sytuacja, że kwestie, które winny być wyjaśnione i rozstrzygnięte przez organ I instancji pozostały niewyjaśnionymi, organ odwoławczy w swojej decyzji kasacyjnej nakazał je wyjaśnić temu organowi, zaś skarżąca weszła w rolę organu I instancji i podjęła próbę ich wyjaśnienia w złożonym sprzeciwie, przez co cały spór przeniósł się na etap postępowania sądowego.Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji rację ma organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że ilość i rodzaj niezbędnych kwestii podlegających wyjaśnieniu winna być dokonana przez organ I instancji a nie przez organ odwoławczy na podstawie przepisu art. 136 § 1 – 4 k.p.a. W sprawie niniejszej nie było też przesłanek do zastosowania art. 136 § 3 k.p.a., w związku z tym, kierując sią zasadą wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., organ I instancji winien był tak prowadzić sprawę, aby budziło to zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pozostawiając zaś szereg kwestii niewyjaśnionych, organ ten zasadzie tej nie sprostał.Przechodząc natomiast do oceny argumentacji zaprezentowanej przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej i odpowiedzi na sprzeciw oraz argumentacji podniesionej w sprzeciwie przez skarżącą stwierdzić należy co następuje.W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja Starosty została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy wymagający wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja kasacyjna nie stanowiła przejawu uchylania się przez organ II instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz była konsekwencją stwierdzenia tak rozległych braków postępowania wyjaśniającego i tak znacznych deficytów materiału dowodowego, że ich usunięcie na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w istocie do zastąpienia organu I instancji w realizacji jego ustawowych obowiązków. Taki sposób procedowania pozostawałby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a.Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska Spółki, że sprawa została przez organ I instancji wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wydania decyzji pozytywnej. Przeciwnie, analiza akt sprawy, przeprowadzona przez Wojewodę, wykazała liczne uchybienia dotyczące zarówno kompletności dokumentacji projektowej, jak i samego sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy wszystkie nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., zostały rzeczywiście usunięte. Samo lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że inwestor "złożył poprawione dokumenty", nie mogło zostać uznane za wystarczające wykazanie wykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem. Organ I instancji nie przedstawił bowiem ani zakresu dokonanych uzupełnień, ani analizy pozwalającej stwierdzić, że dostrzeżone wcześniej uchybienia zostały skutecznie usunięte, względnie z jakich przyczyn uznał je za nieistotne. Już tylko ta okoliczność czyniła decyzję Starosty nieweryfikowalną instancyjnie i uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej.Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przez niezwrócenie się do organu I instancji o zajęcie stanowiska co do wykonania postanowienia wydanego na podstawie art. 35 P.b. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, jakoby to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek konwalidowania braków uzasadnienia i postępowania dowodowego organu I instancji. Tymczasem to organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób kompletny, a następnie w uzasadnieniu decyzji wykazać, jakie ustalenia poczynił i na jakiej podstawie. Organ odwoławczy nie ma obowiązku prowadzenia postępowania zastępczego w celu usunięcia wszystkich braków decyzji organu I instancji, zwłaszcza gdy skala stwierdzonych uchybień wskazuje na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w całości lub w znacznej części. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda słusznie przyjął, że brakowało nie tylko wyjaśnienia poszczególnych kwestii, lecz także spójnej, samodzielnej analizy organu I instancji co do zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, warunków technicznych oraz ustaleń planu miejscowego.Zdaniem Sadu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skarżącej Spółki dotyczący linii 15 kV, sprowadzający się do twierdzenia, że kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona pismem P. S.A. z dnia 11 kwietnia 2025 r. Po pierwsze, pismo to nie znajdowało się w materiale dowodowym, którym dysponował organ I instancji przy wydawaniu decyzji, a zatem nie mogło ono stanowić podstawy oceny legalności rozstrzygnięcia Starosty. Kontrola decyzji administracyjnej dokonywana jest bowiem według stanu sprawy istniejącego na dzień jej wydania. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że fizycznie linia napowietrzna została zdemontowana, nie zwalniało to organu I instancji od obowiązku jednoznacznego zbadania i wyjaśnienia znaczenia oznaczenia tej linii w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan miejscowy przewiduje ograniczenia zabudowy dla terenów położonych pod liniami 15 kV, to organ architektoniczno-budowlany był zobowiązany ustalić, czy i w jakim zakresie oznaczenie to nadal wywołuje skutki planistyczne. Tego właśnie zabrakło w postępowaniu przed Starostą. Wojewoda nie przyjął zatem błędnie, że kwestia ta była niewyjaśniona, lecz trafnie wskazał, że w aktach brak jest jakiejkolwiek analizy tej okoliczności dokonanej przez organ I instancji. Oceny powyższej nie zmienia fakt przedłożenia przedmiotowego pisma wraz ze skargą do Sądu. Pismo to winno być bowiem już przedłożone organowi I instancji na etapie przed wydaniem przez niego decyzji z dnia 18 października 2025 r.Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy wskutek nieumożliwienia skarżącej przedłożenia pisma P. S.A. Podkreślenia wymaga, że decyzja Wojewody miała charakter kasacyjny, a więc nie rozstrzygała merytorycznie o prawach i obowiązkach inwestora, lecz przywracała sprawę do stadium, w którym niezbędne jest pełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W takich realiach ewentualne twierdzenia i dowody strony, które nie zostały przedstawione wcześniej, mogą i powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Starostę. Co więcej, powoływane przez Skarżącą pismo P. nie usuwało zasadniczego problemu wskazanego przez Wojewodę, którym był brak przeprowadzenia przez organ I instancji własnej analizy skutków oznaczenia linii 15 kV w planie miejscowym. Nie można zatem uznać, aby ewentualny brak formalnego umożliwienia wypowiedzenia się stronie na etapie postępowania odwoławczego miał istotny wpływ na wynik sprawy, skoro i tak skutkiem decyzji Wojewody było ponowne otwarcie postępowania przed organem I instancji i obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności.Z tych samych względów niezasadny pozostaje zarzut, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę na niekompletnym materiale dowodowym. Istotą decyzji kasacyjnej było właśnie stwierdzenie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niepełny i niewystarczający do utrzymania w mocy decyzji Starosty. Organ odwoławczy nie miał obowiązku samodzielnie usuwać wszystkich braków tego materiału, skoro ich charakter i zakres uzasadniały ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Nie sposób zatem skutecznie zarzucać Wojewodzie, że oparł rozstrzygnięcie na niekompletnym materiale dowodowym, skoro istota jego rozstrzygnięcia polegała właśnie na stwierdzeniu tej niekompletności.W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji Wojewody w sposób niepełny, niejasny czy wewnętrznie sprzeczny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji szczegółowo wskazuje, jakie uchybienia stwierdzono w postępowaniu prowadzonym przez Starostę, jakie przepisy zostały naruszone oraz dlaczego uchybienia te miały charakter istotny. Wojewoda omówił zarówno brak wykazania usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2025 r., jak i niewyjaśnienie kwestii zjazdów, miejsc postojowych, zgodności inwestycji z planem miejscowym, infrastruktury technicznej, linii 15 kV, nasłonecznienia, dostępu do drogi publicznej oraz bezpieczeństwa pożarowego. Nie sposób zatem przyjąć, że uzasadnienie miało charakter pozorny lub że nie przedstawiało toku rozumowania organu odwoławczego. Odmienna ocena skarżącej wynika w istocie nie z wadliwości uzasadnienia, lecz z braku akceptacji dla wniosków, do jakich doszedł Wojewoda.Za niezasadny należało uznać również zarzut skarżącej, że Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. W tym zakresie podkreślić trzeba, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału nie ogranicza się do formalnego zawiadamiania o kolejnych czynnościach, lecz obejmuje także prowadzenie postępowania w sposób umożliwiający stronom rzeczywiste odniesienie się do kompletnego materiału dowodowego i wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Skoro zaś organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił zasadniczych kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, to w konsekwencji również prawo stron do udziału w postępowaniu nie zostało zrealizowane w sposób prawidłowy. Zarzut skarżącej, że Wojewoda nie wskazał konkretnych uchybień w tym zakresie, nie może odnieść skutku, skoro z uzasadnienia decyzji wynika wprost, iż uchybienia te wiązały się z niewyjaśnieniem podstawowych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy.Nie można także podzielić zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów warunków technicznych, postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 34 ust. 2a i art. 35 P.b. Skarżąca nie wykazała bowiem, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni tych przepisów, lecz jedynie przedstawiła własną ocenę zgodności projektu z prawem. Tymczasem decyzja Wojewody nie przesądziła definitywnie, że inwestycja jest sprzeczna z przywołanymi regulacjami. Organ odwoławczy zasadnie wskazał jedynie, że na podstawie zgromadzonego materiału nie można było zweryfikować zgodności inwestycji z tymi przepisami, ponieważ dokumentacja projektowa oraz ustalenia organu I instancji były niepełne, niewystarczające albo niejasne. Taka ocena mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego i nie stanowi naruszenia prawa materialnego.Powyższa konstatacja dotyczy w szczególności zagadnienia zjazdów. Skarżąca nie podważyła skutecznie stanowiska Wojewody, że dokumentacja projektowa obejmowała wykonanie 16 zjazdów, podczas gdy w aktach brak było ostatecznych decyzji zarządcy drogi zezwalających na ich lokalizację. Przedłożony rysunek z adnotacją o uzgodnieniu lokalizacji 8 zjazdów nie mógł zastąpić decyzji administracyjnej wymaganej przez przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto sam zakres tego dokumentu nie odpowiadał zakresowi zamierzenia budowlanego. Już tylko ta okoliczność uzasadniała przyjęcie, że organ I instancji nie zweryfikował kompletności dokumentacji oraz spełnienia wymogów z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 P.b.Zdaniem Sądu trafne było też stanowisko Wojewody w zakresie miejsc postojowych. Skarżąca twierdziła, że wystarczające było zapewnienie po jednym miejscu postojowym w garażu dla każdego budynku. Pomija jednak, że istotą zarzutu organu II instancji nie było przesądzenie konkretnej liczby miejsc postojowych, lecz brak jakiejkolwiek analizy projektowej wykazującej, dlaczego przyjęte rozwiązanie spełnia wymagania § 18 rozporządzenia. Skoro plan miejscowy nie określał tego parametru, obowiązek jego wykazania spoczywał na projektancie i inwestorze. Organ I instancji nie wyjaśnił zaś ani dlaczego uprzednio uznał dokumentację za niezgodną z tym przepisem, ani na jakiej podstawie przyjął później, że uchybienie zostało usunięte. W tym stanie rzeczy zarzut Skarżącej nie mógł odnieść skutku.Podobnie, w ocenie Sądu, niezasadna jest argumentacja skarżącej Spółki odnosząca się do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazuje, że projekt zawiera analizę najbliższego otoczenia, opis formy architektonicznej, bilans powierzchni czy opis zieleni urządzonej. Nawet gdyby takie elementy rzeczywiście znajdowały się w dokumentacji, to zasadniczy problem wskazany przez Wojewodę polegał na tym, że organ I instancji nie przeprowadził ich należytej oceny i nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznaje projekt za zgodny z konkretnymi ustaleniami planu. Organ nie może poprzestać na milczącym przyjęciu twierdzeń inwestora czy projektanta. Obowiązany jest samodzielnie zweryfikować, czy projekt rzeczywiście realizuje wymagania planu, w szczególności w zakresie dostosowania formy architektonicznej do krajobrazu i otoczenia, zaprojektowania zieleni urządzonej, przedstawienia bilansu powierzchni oraz parametrów zabudowy. Tego rodzaju analizy w decyzji Starosty zabrakło, co słusznie dostrzegł Wojewoda.Nie podważa trafności decyzji kasacyjnej także argumentacja dotycząca infrastruktury technicznej. Skarżąca powołuje się na warunki przyłączenia i twierdzi, że art. 34 P.b. dopuszcza realizację przyłączy według odrębnego opracowania. Kwestia ta nie została jednak przez organ I instancji dostatecznie wyjaśniona. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało bowiem, że przewidziano instalacje gazowe i elektryczne, przy jednoczesnym braku jednoznacznego wykazania istnienia albo realnej możliwości wykonania niezbędnej infrastruktury technicznej. Wojewoda trafnie wskazał, że organ I instancji nie zbadał, czy inwestycja będzie mogła funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nie chodziło przy tym o definitywne przesądzenie, że brak sieci uniemożliwia realizację inwestycji, lecz o stwierdzenie, że materiał dowodowy i uzasadnienie decyzji organu I instancji nie pozwalają na pozytywną ocenę tej kwestii. To zaś w pełni uzasadniało uchylenie decyzji Starosty.Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący przesłaniania i nasłonecznienia. Skarżąca twierdzi, że dokumentacja zawierała analizę wraz z rysunkami, parametrami geometrycznymi i tabelą godzinową. Jednakże Wojewoda zasadnie ocenił, że przedłożone materiały nie zawierały należycie opisanych założeń, obliczeń, wniosków ani jednoznacznej oceny spełnienia wymagań prawa. Sama obecność rysunków czy schematów nie zastępuje wymaganej analizy projektowej, która pozwalałaby organowi zweryfikować zgodność inwestycji z § 13 i § 60 warunków technicznych. Organ I instancji nie może domniemywać prawidłowości projektu, ale musi dysponować materiałem umożliwiającym rzeczywistą kontrolę jego zgodności z przepisami. Tego jednak w sprawie zabrakło.Sąd nie podziela także zarzutów skarżącej dotyczących kwestii dostępu do drogi publicznej. Skarżąca wskazuje na prawny i planistyczny charakter dostępu do ul. Berberysowej, jednak Wojewoda nie zakwestionował teoretycznej dopuszczalności takiego dostępu, lecz zwrócił uwagę, że zarzuty odwołujących się co do faktycznego stanu drogi i dojść oraz dojazdów nie zostały w ogóle zweryfikowane przez organ I instancji. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu pojawiają się konkretne wątpliwości co do rzeczywistej dostępności komunikacyjnej inwestycji, organ nie może poprzestać na ogólnym odwołaniu się do ustaleń planu miejscowego. Obowiązany jest zbadać, czy projekt spełnia także wymagania właściwych przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dojść i dojazdów. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest ustalenie, czy działka posiada realny dostęp do drogi publicznej w chwili wydawania decyzji. Samo zaś przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę nie jest wystarczające, jeśli nie jest poparte faktyczną jej realizacją. Brak takiej analizy przez organ I instancji również przemawiał za koniecznością ponownego rozpoznania sprawy.Nie można podzielić zarzutów Skarżącej dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Twierdzenie, że dokumentacja zawierała oznaczenie ścian oddzielenia przeciwpożarowego, ich wysunięcie ponad dach oraz poza lico ściany, a także określenie zastosowanych materiałów, pozostaje jedynie polemiką z oceną Wojewody. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że dokumentacja nie pozwalała ustalić w sposób jednoznaczny, które ściany projektowanych budynków stanowią ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na jakim odcinku zostały zaprojektowane i czy odpowiadają wymaganiom wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych. Skoro organ I instancji nie przedstawił analizy tych kwestii ani nie wykazał, na jakiej podstawie uznał projekt za zgodny z przepisami ochrony przeciwpożarowej, Wojewoda miał podstawy do stwierdzenia istotnych braków postępowania wyjaśniającego również w tym zakresie.Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej, że Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne wskazanie organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przeciwnie, organ odwoławczy prawidłowo określił zakres dalszego postępowania, wskazując na konieczność zbadania zjazdów, miejsc postojowych, zgodności inwestycji z planem miejscowym, infrastruktury technicznej, przebiegu linii 15 kV, nasłonecznienia, dostępu do drogi publicznej, bezpieczeństwa pożarowego oraz kompletności projektu budowlanego. Wskazania te pozostają adekwatne do stwierdzonych uchybień i nie przesądzają z góry wyniku sprawy, lecz wyznaczają kierunek niezbędnych ustaleń, jakie powinny zostać poczynione przez organ I instancji.W ocenie Sądu nie mogła odnieść skutku także argumentacja Spółki odwołująca się do tego, że jest to już kolejne uchylenie decyzji w podobnej sprawie, a inwestor ponosi negatywne konsekwencje sposobu działania organów administracji. Okoliczność ta, choć z perspektywy inwestora zrozumiała, nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd administracyjny nie ocenia bowiem długości czy uciążliwości postępowania w oderwaniu od zgodności rozstrzygnięcia z prawem. Jeżeli decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, to sam fakt wcześniejszego prowadzenia innych postępowań nie może prowadzić do utrzymania w mocy decyzji obarczonej istotnymi wadami.Zdaniem Sądu bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody pozostaje przedłożenie wraz ze sprzeciwem dowodu uzupełniającego z pisma P. S.A. z dnia 11 kwietnia 2025 r. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była legalność decyzji kasacyjnej Wojewody, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie co do dopuszczalności inwestycji. Dokument ten miał służyć wykazaniu określonej okoliczności faktycznej, która – zgodnie ze stanowiskiem samej skarżącej – nie została uwzględniona w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem uzupełnianie przez Sąd materiału dowodowego nie może prowadzić do zastępowania organów administracji w dokonywaniu ustaleń faktycznych, które powinny zostać poczynione w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy zaskarżona decyzja właśnie z powodu braku tych ustaleń uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Kwestia znaczenia pisma P. powinna zatem zostać oceniona przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.Reasumując, w ocenie Sądu Wojewoda zasadnie przyjął, że decyzja Starosty została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz bez wszechstronnej weryfikacji dokumentacji projektowej pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego, warunków technicznych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było zatem prawidłowe i odpowiadało dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wszystkie zarzuty sprzeciwu stanowią natomiast polemikę z trafną oceną organu odwoławczego i nie wykazują, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.., należało orzec jak w sentencji.