Wyrok - II SA/Kr 142/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 31 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 października 2025 r., znak SKO-ZP-415-290/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Kr 142Oddalono skargę. Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 października 2025 r., znak SKO-ZP-415-290/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Kr 142
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
II SA/Kr 142/26UZASADNIENIEWójt Gminy Nowy Targ decyzją z 3 września 2025 r., znak: GPI-GP.6730.79.2025, odmownie załatwił wniosek M. R. (dalej: "skarżąca") z 9 kwietnia 2025 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi i murem oporowym na częściach działek nr [...] i nr [...] (środkowej i północno-wschodniej) w W. ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "upzp").W zakresie niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa organ pierwszej instancji wskazał, że części działek nie przylegają do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej, natomiast przylegają do planowanej drogi wewnętrznej na szerokości ok. 4,8 m, przy czym, biorąc pod uwagę długość boków, granice obszaru analizowanego ustalono w odległości ok. 90 m w części dotyczącej planowanej działki budowlanej oraz ok. 50,0 m w części dotyczącej planowanego dojazdu, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50,0 m. Najbliższy budynek mieszkalny to budynek w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] poza zasięgiem obszaru analizowanego. Rozciąganie obszaru analizowanego prowadzi do niepożądanego rozpraszania zabudowy, ale nawet w przypadku takiego rozciągnięcia inwestycja nie kontynuowałaby istniejącej zabudowy zagrodowej, ponieważ zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna to odrębne rodzaje zabudowy. Najbliższy budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się na działce nr [...] w odległości 365 m poza zasięgiem obszaru analizowanego.W zakresie niespełnienia uzbrojenia terenu organ pierwszej instancji wskazał, że z pkt 3 lit. b warunków przyłączenia do sieci energetycznej z 3 marca 2025 r. wynika, że wymagana jest rozbudowa sieci elektroenergetycznej w zakresie budowy odcinka linii kablowej od projektowanej stacji transformatorowej do zestawu złączowego w granicy działki, a zatem wymagane są uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzenie dokumentacji projektowej i uzyskanie zgód właścicieli sąsiednich działek, po których miałaby przebiegać linia elektroenergetyczna.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: "SKO") decyzją z 30 października 2025 r., znak: SKO-ZP-415-290/25, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że organ pierwszej instancji ma rację w zakresie pierwszej przesłanki (żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu), ale jednocześnie nie ma racji w zakresie drugiej przesłanki (dla spełnienia uzbrojenia terenu wystarczy zagwarantowanie zawarcia umowy w przyszłości).Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez:a. powielenie argumentacji o rzekomej niezgodności inwestycji z obecną zabudową nieruchomości sąsiednich, podczas gdy obszar analizowany obejmuje teren o zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...];b. ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu, ustalenie różnych odległości granic obszaru analizowanego dla różnych części terenu objętego wnioskiem, brak ustalenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna mimo małej gęstości zabudowy;c. pominięcie zarzutu błędnego ustalenia granic obszaru analizowanego objawiającego się ustaleniem różnych odległości granic obszaru analizowanego dla różnych części terenu objętego wnioskiem;d. nieprzeprowadzenie analizy funkcji, jaką spełnia budynek posadowiony na działce nr [...] i przyjęcie, że mimo zabudowania tej działki budynkiem mieszkalnym i planowanego zabudowania działki objętej wnioskiem również budynkiem mieszkalnym, zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona tylko dlatego, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wzniesiony w zabudowie zagrodowej;2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez przyjęcie, że zasada kontynuacji funkcji nie jest spełniona, gdy teren, na którym ma być wzniesiony budynek mieszkalny, sąsiaduje z działką, na której znajduje się budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej;3) art. 61 ust. 5a upzp przez przyjęcie, że w przypadku terenu, który jest pozbawiony bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp taki ma zapewniony przez drogę wewnętrzną, przez "front terenu" należy rozumieć część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej, podczas gdy w takiej sytuacji przez "front terenu" należy rozumieć nie tylko część granicy działki budowlanej przylegającej do drogi publicznej, ale również jej pozostałą część, skierowaną w kierunku drogi publicznej, ale od niej odsuniętą;4) art. 61 ust. 5a upzp przez przyjęcie, że granice obszaru analizowanego należy wyznaczać odrębnie dla części terenu spełniających różne funkcje, w tym przy przyjęciu różnych odległości granic obszaru analizowanego, podczas gdy obszar inwestycji wyznacza się jednolicie dla całego terenu, w szczególności przyjmując taką samą odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu.W uzasadnieniu skargi wskazała w szczególności, że odległość od granic terenu inwestycji powinna być jednolita, a nie różna w zależności od funkcji pełnionej przez część tego terenu. Przyjęta – niezgodnie z potocznym rozumieniem i orzecznictwem sądowym (II SA/Kr 35/07) – szerokość "frontu terenu" wynosi 4,8 m zamiast 38,52 m (5,19 + 33,33), a w konsekwencji minimalna odległość granic obszaru analizowanego wynosi ok. 90 m zamiast 115,56 m. Przy prawidłowo poprowadzonych granicach obszaru analizowanego spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa należałoby ocenić w perspektywie działki nr [...], której granica znajduje się w odległości ok. 75 m od północno-wschodniego narożnika terenu inwestycji, a na której usytuowany jest budynek mieszkalny (taki rodzaj zabudowy wynika z pkt 4 ppkt 7 analizy urbanistycznej do decyzji WZ z 7 grudnia 2020 r., znak: GPI.6730.32.2020). Nie ma kolizji między tym budynkiem a budynkiem planowanym tylko dlatego, że ten pierwszy został wzniesiony w zabudowie zagrodowej, bo w kontynuacji funkcji nie chodzi o tożsamość (powielenie) funkcji. Budynek ten nie pełni żadnych funkcji gospodarskich, a wyłącznie mieszkalną. Co więcej, na zdjęciach lotniczych widać, że w jego pobliżu znajdują się kolejne budynki o co najmniej przeważającej funkcji mieszkalnej.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p.Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony został w dniu 9 kwietnia 2025 r., powyższy przepis ma zatem w sprawie zastosowanie.W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przepis ten (stosowany odpowiednio) stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu wynikającym z zastosowania przepisów przejściowych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 7 maja 2025 r. tj. po zmianie dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 527), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.Podkreślenia wymaga, że cytowany wyżej przepis art. 61 ust. 5a, jako "front terenu" rozumie tylko część granicy działki budowlanej, tę część z której odbywa główny wjazd na działkę i która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową. W szczególności frontem działki nie jest cała "granica działki budowlanej", ani też "teren inwestycji".Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116).Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że organ błędnie określił front działki, a w ślad za tym błędnie wyznaczył obszar analizowany.W niniejszej sprawie teren inwestycji obejmuje część działek [...] oraz [...], przy czym na działce nr [...] zaprojektowana została również droga wewnętrzna (jest to raczej komunikacja wewnętrzna po własnych nieruchomościach), prowadząca do działki [...], na której rozpoczyna się służebność, przebiegająca po 22 działkach - jak wskazuje to organ w pkt. 5 załącznika tekstowego do decyzji organu i Instancji pt. "Analiza urbanistyczna i wyniki analizy"- wiodąca do drogi publicznej gminnej. Wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie od strony służebności drogowej przez projektowaną drogę wewnętrzna, natomiast wjazd na teren gdzie posadowiony będzie projektowany budynek mieszkalny odbywać się będzie od strony projektowanej drogi wewnętrznej (komunikacji wewnętrznej).Teren inwestycji nie przylega zatem w żadnej części do drogi publicznej lub publicznie dostępnej drogi wewnętrznej, natomiast przylega do służebności drogowej na szerokości około 5 metrów – jest to szerokość projektowanej drogi wewnętrznej.Organ nie przyjął za front działki owych 5 metrów przylegającej do służebności drogowej projektowanej drogi wewnętrznej, wówczas obszar analizy musiałby zostać wyznaczony w minimalnej wielkości 50 metrów i to byłoby rozwiązanie zgodne przywołanymi wyżej przepisami.Organ poszerzył obszar analizowany i wyznaczył go: "biorąc pod uwagę parametry planowanej działki budowlanej, tzn. długość jej boków, granice obszaru analizowanego ustalono w odległości ok. 90 m od granic terenu objętego wnioskiem w części dotyczącej planowanej działki budowlanej i jednocześnie ok. 60,0 m od granic terenu objętego wnioskiem w części dotyczącej planowanego dojazdu do planowanej działki budowlanej, t.j. w odległości nie mniejszej niż 3 - krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50,0 m" – pkt. 3 załącznika tekstowego do decyzji – Analiza urbanistyczna i wyniki analizy.Organ wskazał też, że części działek objęte wnioskiem zlokalizowane są w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie obszarów otwartych-rolniczych i leśnych, w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi W. oraz terenów istniejącej i planowanej zabudowy wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wsi W., a na działkach sąsiednich brak jest jakiejkolwiek zabudowy mogącej stanowić o spełnieniu warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Najbliższy budynek mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej usytuowanej na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego, na działce ew. nr [...] położonej w odległości ok. 365 m od granic terenu objętego wnioskiem oraz ok. ok. 385 m od granic terenu objętego wnioskiem w jego części związanej z realizacją planowanego budynku mieszkalnego, a więc w odległości stanowczo wykluczającej możliwość uznania jej za działkę sąsiednią w stosunku do działki objętej wnioskiem. Natomiast jakikolwiek najbliższy istniejący budynek mieszkalny to budynek usytuowany na działce ew. nr [...] położnej poza zasięgiem obszaru analizowanego, a nadto realizowany w zabudowie zagrodowej, która zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nie jest tożsama (jest innym rodzajem zabudowy) z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.Zdaniem Sądu, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a nawet nieco poszerzony względem ustawowego minimum; mimo to w jego obszarze nie występuje w ogóle żadna zabudowa. Rację ma organ, że poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy pozwalającej na uwzględnienie wniosku inwestora jest niedopuszczalna, prowadzi do naruszenia zasad ładu przestrzennego, który m.in. ma zapobiegać rozpraszaniu zabudowy, czyli sytuowania nowej zabudowy w obszarach wolnych dotychczas od zainwestowania i w oderwaniu od zespołów zabudowy istniejącej.Pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art.8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa.Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a..