Postanowienie - I SA/Wa 298/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 31 marca 2026
Teza
Odrzucono sprzeciw - art. 64 f ppsa. Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prezydenta m.st. Warszawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2026 r. nr KOC/7572/Eg/24 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucyjnej postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi m.st. Warszawy wpis od sprzeciwu w kwocie 100 (sto) złoty. Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prezydenta m.st. Warszawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2026 r. nr KOC/7572/Eg/24 w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucyjnej postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić skarżącemu Prezydentowi m.st. Warszawy wpis od sprzeciwu w kwocie 100 (sto) złoty
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa karna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
31 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Anna Milicka-Stojek.
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono sprzeciw - art. 64 f ppsa
UZASADNIENIE
Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "skarżący") pismem z 25 lutego 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "Kolegium" "lub "organ") z 11 lutego 2026 r. nr KOC/7572/Eg/24, mocą którego uchylono postanowienie Prezydenta z 8 listopada 2024 r. nr 809/SD/2024 oddalające zarzut wniesiony przez dłużnika w sprawie egzekucyjnej prowadzonej z wniosku wierzyciela - Prezydenta na podstawie tytułu wykonawczego z 10 września 2024 r. nr 5/BSD/2024 i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie wskazując, że sprzeciw pochodzi od podmiotu nieposiadającego legitymacji prawnej do jego wniesienia, tj. organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji.Prezydent w piśmie procesowym z 24 marca 2026 r. podtrzymał sprzeciw i wyjaśnił, że z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, że sprzeciw od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, może wnieść strona niezadowolona z treści tego postanowienia. W niniejszej sprawie kluczowe jest, że Prezydent występuje w podwójnej roli: ustrojowej (jako organ egzekucyjny) i materialnoprawnej (jako wierzyciel). Odrzucenie sprzeciwu oznaczałoby uszczuplenie publicznoprawnych praw majątkowych i ochrony interesu wierzyciela tylko z uwagi na ww. dwoisty podział ról Prezydenta. Skarżący wskazał, że w jego ocenie status wierzyciela daje mu interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonego postanowienia przed sądem administracyjnym.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Sprzeciw Prezydenta podlegała odrzuceniu.Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (mającym zastosowanie w sprawie dotyczącej sprzeciwu na mocy art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę (sprzeciw) także w przypadku, gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż określone w pkt 1-5a tego przepisu. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi (sprzeciwu) należy, m.in. wniesienie skargi (sprzeciwu) przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej). Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX nr 171164; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1140/19, LEX nr 2743722; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 1022/20, LEX nr 3048049).W orzecznictwie podkreśla się zarazem, że organ administracji publicznej nie może być sędzią we własnej sprawie, a gmina, wydając przez swe organy decyzje administracyjne, nie działa jako właściciel, lecz jako podmiot uprawniony do podejmowania tego typu aktów w imieniu państwa. Gmina uprawniona jest, co prawda, do wykonywania przysługujących jej uprawnień właścicielskich, jednakże funkcja ta musi ustąpić, skoro pozostaje w konflikcie z kompetencją do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach osób pozostających poza systemem organów administracji publicznej. W działalności tego organu nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Taka pozycja organów zapobiega zaś równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy akty administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 27 lipca 1993 r. sygn. akt III AZP 8/93, OSNAP 1994, z. 1, poz. 3; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 157/09, LEX nr 600089 i z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11, LEX nr 1113787). Wskazuje się, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 132/08, LEX nr 531979). U podstaw zaprezentowanego poglądu leży także przekonanie, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego zapatrywania mogłoby bowiem podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1655/13, LEX nr 1769217).Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.Pogląd ten znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, są zgodne z art. 165 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54) stwierdził z kolei, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego (Naczelny Sąd Administracyjny oceniał w uchwale status powiatu) stanowi jednolity podmiot, niezależnie od sposobu jego reprezentacji i dlatego bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.Mając powyższe na uwadze uznać należy, że gminie nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie, jako organ pierwszej instancji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3471/18; z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3173/19; z 23 czerwca 2020 r. sygn. akkt II OSK 1022/20; z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1193/20 i II OSK 1198/20, z 16 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1449/20; https://cbois.nsa.gov.pl).W rozpatrywanej sprawie Prezydent wniósł zaś do sądu administracyjnego sprzeciw od postanowienia Kolegium z 11 lutego 2026 r. Postanowieniem tym uchylono postanowienie Prezydenta z 8 listopada 2024 r. nr 809/SD/2024 oddalające zarzut wniesiony przez dłużnika w sprawie egzekucyjnej prowadzonej z wniosku wierzyciela - Prezydenta na podstawie tytułu wykonawczego z 10 września 2024 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, skoro w ocenianym przypadku Prezydent orzekał (wydał postanowienie) działając jako organ pierwszej instancji, to – w świetle przedstawionych wyżej poglądów - organ te nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do poddania kontroli sądowoadministracyjnej opisanego wyżej kasacyjnego postanowienia Kolegium. Prezydent w ocenianej sprawie nie może być zatem uznany za stronę postępowania sądowego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1471/21, LEX nr 3315734). Organy administracji nie mają bowiem uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Postępowanie przed sądem administracyjnym może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 1114/13, LEX nr 1462598).Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest jednocześnie okoliczność, że wnoszący sprzeciw Prezydent jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia w tej sprawie egzekucji. Rację ma bowiem Kolegium stwierdzając, że organ egzekucyjny, będący z mocy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r. poz. 268) także wierzycielem, nie jest uprawniony do złożenia sprzeciwu w tej sprawie. Swój interes prawny jako wierzyciela, realizuje on pełniąc rolę organu egzekucyjnego.Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od sprzeciwu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a..