Wyrok - II OSK 292/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 8 kwietnia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 423/25 w sprawie ze sprzeciwu M.O. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 lipca 2025 r. znak WOA.7721.42.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 423/25 w sprawie ze sprzeciwu M.O. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 lipca 2025 r. znak WOA.7721.42.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projekt
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
8 kwietnia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Gdesz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 423/25 oddalił sprzeciw M.O. (dalej skarżąca) od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 lipca 2025 r. znak WOA.7721.42.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:1.1. Decyzją z 4 lipca 2025 r. znak WOA.7721.42.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania K.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB, organ I instancji) z 1 kwietnia 2025 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i projekt techniczny budynku gospodarczego o wym. 9,30 m x 11,47 m o pow. ok. 95,16 m2, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w W., gm. G. oraz udzielającej M.O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i jednocześnie zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.W ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby sporny budynek pełnił funkcję gospodarczą. Obiekt posiada bowiem cechy właściwe dla budynku mieszkalnego, na co wskazuje jego kompleksowe wyposażenie w instalacje (wodno-kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania z grzejnikami) oraz standard wykończenia wnętrz (panele, płytki, żyrandole, karnisze z roletami). Wbrew argumentacji strony, obecność pojedynczych narzędzi gospodarczych nie zmienia dominującego, mieszkalnego charakteru obiektu. Powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) ŚWINB podniósł, że budynek gospodarczy powinien pełnić funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego i jego mieszkańców. W przedmiotowej sprawie ani na działce, na której znajduje się sporny obiekt, ani na działce sąsiedniej, nie usytuowano żadnego budynku mieszkalnego, dla którego taką funkcję mógłby on pełnić.Wskazano nadto na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami technicznymi w zakresie odległości od granicy działki. Organ I instancji zatwierdził dokumentację, która przewidywała lokalizację otworu okiennego w ścianie oddalonej o 3 metry od granicy z działką sąsiednią. Stanowi to bezpośrednie naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 właściwego rozporządzenia, co dyskwalifikuje projekt w procesie legalizacji. Organ dostrzegł również błędy proceduralne w decyzji PINB, który to zastosował przepis art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej Pb), zezwalając na wznowienie robót budowlanych, co jest właściwe jedynie dla inwestycji niezakończonych. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że budowa została zakończona, a budynek jest w pełni użytkowany, co czyni rozstrzygnięcie o wznowieniu robót bezprzedmiotowym i prawnie wadliwym. W konsekwencji uznano, że funkcja gospodarcza nie jest funkcją dominującą, co uniemożliwia zakwalifikowanie samowolnie wzniesionego obiektu jako budynku gospodarczego.1.2. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej ŚWINB błędnie przyjął, że budynek pełni funkcję mieszkalną, ignorując dowody świadczące o jego gospodarczym przeznaczeniu, takie jak faktyczne przechowywanie w nim płodów rolnych oraz narzędzi rolniczych, co zostało potwierdzone w toku oględzin. Strona argumentowała, że o charakterze inwestycji winna decydować przede wszystkim deklarowana wola inwestora oraz faktyczne wykorzystanie obiektu na potrzeby obsługi gospodarstwa rolnego, a obecność instalacji technicznych, centralnego ogrzewania czy urządzeń sanitarnych nie niweczy funkcji gospodarczej. Wskazano przy tym na techniczną niemożność pełnienia funkcji mieszkalnej przez ww. budynek ze względu na jego niewystarczającą wysokość oraz brak wydzielonej sfery sypialnej, zarzucając jednocześnie organowi II instancji dokonanie dowolnej oceny dowodów z naruszeniem zasad logiki i pominięcie kontekstu długotrwałego konfliktu sąsiedzkiego.1.3. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.1.4. W ocenie Sądu I instancji sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można było bowiem przyjąć, aby zaprezentowana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego, odmienna od dokonanej przez organ I instancji, była oczywiście bezzasadna czy też oderwana od zgromadzonych dowodów lub od obowiązującego stanu prawnego. Przyjęcie przez ŚWINB, iż organ I instancji uchybił przepisom art. 77 § 1 i art. 80 Kpa z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia miało istotny wpływ na jej wynik i usprawiedliwiało wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu organ uzasadnił konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i nast. Pb w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego. Inna jest bowiem treść postanowienia wydawanego w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Pb, zwłaszcza w zakresie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. W razie złożenia przez inwestorkę wniosku o legalizację, inną treść mają także obowiązki nakładane na podstawie art. 48b ust. 2b Pb.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżącej, w sytuacji gdy decyzja, wobec której wniesiono sprzeciw, była wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, tj. nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. W oparciu o tak sformułowaną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w celu dokonania legalizacji budynku gospodarczego uzyskała stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przygotowała stosowną dokumentację projektową oraz uiściła niezbędną opłatę. Nie powinien zatem budzić sporu zamiar inwestora, który od samego początku zapewniał, że przedmiotowy budynek jest i nadal będzie wykorzystywany na cele gospodarcze. Wyciąganie odmiennych wniosków tylko i wyłącznie z uwagi na wysoki standard wykończenia tego pomieszczenia ma drugorzędne znaczenie. Skarżąca nie mieszka w przedmiotowym budynku, ponieważ na stałe mieszka w Kielcach. Przedmiotowy budynek służy do pracy w gospodarstwie rolnym jej matki, a nie na potrzeby mieszkaniowe.3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:3.1. Stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.3.3. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego skarga kasacyjna skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w pełni odpowiada prawu, a podniesione w nim argumenty dotyczące zasadności wydania decyzji kasacyjnej są trafne.3.4. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 64e Ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 786). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 Kpa, do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W tego rodzaju zagadnienie wpisuje się zatem problematyka prawna zastosowania odpowiedniego trybu postępowania, który to tryb zasadniczo determinuje wymagany do wyjaśnienia zakres postępowania.3.5. Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, ponieważ organ I instancji dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, polegającego na niewyjaśnieniu rzeczywistego charakteru i funkcji spornego obiektu budowlanego, co uniemożliwiło mu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia mają ustalenia poczynione w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 maja 2025 r., podczas których ustalono, że sporny budynek o konstrukcji murowanej posiada pełne wykończenie wnętrz, w tym posadzki z płytek ceramicznych i paneli, tynki na ścianach oraz poddasze wykończone płytami kartonowo-gipsowymi. Obiekt wyposażono w instalacje wodno-kanalizacyjną, elektryczną oraz centralne ogrzewanie, a w jego wnętrzu stwierdzono obecność mebli i sprzętu elektrycznego. Zainstalowano również antenę telewizyjną czy skrzynkę na listy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej okoliczności mogły budzić uzasadnione wątpliwości organu II instancji co do rzeczywistej, a nie jedynie deklaratywnej, funkcji ww. budynku. Prawidłowe ustalenie, czy mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, czy – jak twierdzi skarżąca – gospodarczym, jest kwestią o kluczowym znaczeniu dla wyboru właściwego reżimu prawnego postępowania legalizacyjnego, co bezpośrednio rzutuje na treść obowiązków nakładanych na inwestora. Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie na etapie postępowania przed organem I instancji, który spowodował uchylenie rozstrzygnięcia PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jawi się jako rozstrzygnięcie odpowiadające literze prawa. Tym samym jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa należało uznać niezasadny.3.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku., orzekł jak w sentencji wyroku.